Grondbeleid

De Nota Grondbeleid is medio 2025 herzien. In september 2025 is deze nieuwe nota geamendeerd door de gemeenteraad vastgesteld. In de nieuwe nota is vastgelegd dat situationeel grondbeleid het uitgangspunt blijft. Dat betekent dat per geval bekeken wordt welk grondbeleid de voorkeur heeft. De strekking van de nieuwe nota is wel dat eerder een actieve benadering wordt voorgestaan. De belangrijkste redenen hiervan zijn dat een actieve benadering meer mogelijkheden tot regie biedt en ook meer zekerheid geeft dat de beoogde doelstellingen worden gerealiseerd. Gewenste ontwikkelingen worden met een actieve benadering minder of niet afhankelijk gemaakt van de eigendomsposities van marktpartijen. Ook biedt actief grondbeleid de mogelijkheid om ontwikkelingen te realiseren die vanwege complexiteit of onvermijdelijke financiële verliezen niet door de markt worden opgepakt. Het toenemende tekort aan betaalbare woningen maakt het ook wenselijk om voor nieuwe locaties nadrukkelijker een actiever grondbeleid te overwegen.

Bij een louter faciliterend grondbeleid zal het in veel gevallen langer duren eer er woningen gebouwd worden, als er al woningen gebouwd worden. Voor bestaande situaties blijft (per definitie) sprake van een actief grondbeleid. Een actief grondbeleid betekent dat de exploitatie ten behoeve van de functieverandering of herontwikkeling van gronden in eigen hand wordt gehouden. De verwerving van de gronden en de nodige bewerkingen zijn of worden door en onder regie van de gemeente uitgevoerd. Daarna kunnen de gronden bouwrijp voor een marktconforme prijs (in principe gebaseerd op residuele waarde en vergelijking met andere gemeenten) worden verkocht. In het eerste decennium van deze eeuw zijn in dit kader diverse gronden verworven, waardoor het accent de laatste jaren vooral ligt op planontwikkeling, (tijdelijk) beheer en verkoop van deze gronden. Diverse andere plannen worden door de gemeente gefaciliteerd. Bij faciliterend grondbeleid is de gemeente geen eigenaar van de grond. Als het een initiatief betreft waar de gemeente aan mee wilt werken, wordt het realiseren van de ontwikkeling aan de eigenaren en marktpartijen overgelaten. De gemeente heeft bij faciliterend grondbeleid wel kosten, die ze op grond van de Omgevingswet verplicht is te verhalen. De eisen die de gemeente stelt aan medewerking aan het plan worden vastgelegd in een anterieure overeenkomst, waaronder de afspraken over het kostenverhaal.

In het hoofdlijnenakkoord 2026-2030 is gekozen voor een actieve grondpolitiek en strategische aankoop van locaties waar daadwerkelijk volume gerealiseerd kan worden. Daarmee wordt de strekking uit de herziene Nota Grondbeleid om eerder een actieve benadering voor te staan, uitgebreid.

Op basis van de begin 2026 opgestelde doorrekening van het Grondbedrijf wordt in deze paragraaf vooruitgeblikt op het jaar 2027.

Beleidskader

Het grondbeleid is geen doel op zich maar dienstbaar aan algemene en specifieke beleidsdoelstellingen van de gemeente. De belangrijkste leidraad wordt gevormd door de in februari 2024 vastgestelde Omgevingsvisie Middelburg 2050. In september 2024 is de Uitvoeringsagenda Omgevingsvisie Middelburg 2050 door de gemeenteraad vastgesteld. Mede naar aanleiding van de Omgevingsvisie is de Nota Grondbeleid herzien, zodat de nota aansluit bij de nieuw geformuleerde ambities. In september 2025 is de nieuwe nota geamendeerd vastgesteld door de gemeenteraad. De volgende programma’s worden mede door het gevoerde grondbeleid gerealiseerd.

Actuele ontwikkelingen

Begin 2023 is tussen het rijk, de provincie en de Zeeuwse gemeenten de Zeeuwse woondeal gesloten, waarin afspraken zijn gemaakt over het minimaal aantal te realiseren woningen per gemeente en de verdeling van de nieuwbouw met 30% sociale woningbouw, 40% betaalbaar (middenhuur en betaalbare koop) en 30% overig. Daarmee is duidelijk dat het beleidsmatige streven van alle betrokken partijen is gericht op het meer en sneller realiseren van betaalbare nieuwbouwwoningen. Op basis van de meest recente huishoudensprognose (provincie, eind 2022) wordt voor Middelburg aanhoudende groei verwacht, zodat ook voor de wat langere termijn er vraag is naar het uitbreiden van de woningvoorraad. Beide documenten dienen mede als onderbouwing voor het woningbouwprogramma dat ten grondslag ligt aan de cijfers in de begroting voor 2027, waarbij voor wat betreft de spreiding in de tijd ook rekening is gehouden met de huidige marktomstandigheden.

In het najaar van 2026 wordt besluitvorming over ‘Walcheren 2050’ verwacht. Als de raad besluit tot grootschalige woningbouwontwikkeling aan de overzijde van de N57, heeft dat grote gevolgen voor het Grondbedrijf. Een dergelijk besluit zal uiteraard worden meegenomen in de nieuwe doorrekening van het Grondbedrijf.

In het tweede kwartaal van dit jaar was de woningmarkt minder overspannen dan in de laatste jaren. Er staan meer woningen te koop, waardoor kopers iets meer kansen krijgen. Ondanks de groei van het aanbod worden woningen nog steeds snel verkocht. De lichte toename van de hypotheekrente heeft invloed op de financieringsmogelijkheden van huishoudens. Door afnemend consumentenvertrouwen, economische onzekerheid en internationale spanningen, stellen kopers aankoopbeslissingen vaker uit. Hoewel het woningaanbod toeneemt, is nog altijd sprake van krapte. Landelijk waren bestaande woningen 2,1% duurder dan een jaar geleden, in onze regio bedroeg de prijsstijging 3,9%. Het aanbod nam landelijk in een jaar tijd met 20% toe, in onze regio was dat 4%. Wat betreft nieuwbouwwoningen stonden er landelijk in het tweede kwartaal bijna 10% meer nieuwbouwwoningen te koop dan een jaar eerder. Appartementen vormen een steeds groter deel van de nieuwbouwvoorraad, terwijl het aantal verkochte appartementen daalde. Ook de verkoop van nieuwe grondgebonden woningen is afgenomen, zij het minder sterk. Door stijgende kosten wordt het steeds moeilijker om passende woningen in het juiste prijssegment te bouwen. De gemiddelde verkoopprijs van een nieuwbouwwoning is bijna 6% hoger dan een jaar terug. Er is ook sprake van krimpflatie: om de prijs van nieuwe woningen beheersbaar te maken, worden nieuwe woningen steeds kleiner. Volgens makelaars wordt er te weinig gebouwd voor starters en te veel voor doorstromers en worden te veel koopwoningen en te weinig huurwoningen ontwikkeld.

In 2025 zijn 208 nieuwe woningen gebouwd en 166 woningen aan de voorraad toegevoegd (door splitsing, verbouwing of functieverandering). Er zijn 96 woningen gesloopt en 31 woningen aan de voorraad onttrokken, waardoor de woningvoorraad begin 2026 met 247 woningen was gegroeid ten opzichte van begin 2025. Dit is een groei van 1,4% van de woningvoorraad, landelijk bedroeg de groei 0,9%. De opbrengsten van verkochte gronden voor woningbouw waren in 2025 lager dan verwacht. Met name voor Essenvelt is niet aan de verwachtingen voldaan. In 2025 hebben de plannen Sint Laurens Zuid en Churchill-laan de hoogste grondopbrengsten behaald.

Financiële positie Grondbedrijf

In het Grondbedrijf wordt voor de plannen die in exploitatie zijn het verschil tussen investeringen en opbrengsten in een bepaald jaar niet meteen als verlies of winst genomen maar bijgeschreven op de boekwaarde van een plan. De boekwaarde van een plan bestaat uit het gecumuleerde verschil tussen investeringen en opbrengsten. Voor verwachte verliezen wordt meteen een voorziening getroffen. Bij verwachte winsten vindt tussentijds winstneming plaats naar gelang de mate van realisatie. Bij het afsluiten van een plan vormt het op dat moment resterende positieve of negatieve saldo een winst of verlies. Tegenover de boekwaarde van de plannen staan de Voorziening Grondbedrijf (als correctie op de boekwaarde, als een verlieslatend plan wordt afgesloten wordt verrekend met de Voorziening grondbedrijf) en de Reserve Grondbedrijf.

Aan het begin van elk jaar wordt een complete doorrekening en risicoanalyse gemaakt van het Grondbedrijf. In februari 2026 is voor het laatst een doorrekening gemaakt, de vertrouwelijke nota ‘Grondbedrijf Middelburg 2025-2045, doorrekening en risicoanalyse per februari 2026’. Deze paragraaf is verder gebaseerd op de genoemde nota, waarbij het daarin berekende basisscenario als uitgangspunt is genomen. Hierna volgt een toelichting op de verwachte ontwikkeling van de boekwaarde, Voorziening Grondbedrijf en Reserve Grondbedrijf.

Boekwaarde Grondbedrijf

In de doorrekening van februari 2026 is in het basisscenario als aanname gedaan dat het college in 2026 een besluit neemt over de bedrijventerreinenprogrammering. De besluitvorming over Trekdijk volgt nadat de gemeenteraad een Beleidsnota Economische Ontwikkeling heeft vastgesteld in 2027. Uit deze Beleidsnota blijkt welke ruimte nodig is voor verschillende typen bedrijvigheid. Voor de doorrekening is nu het uitgangspunt dat de bedrijventerreinenprogrammering aanleiding geeft Trekdijk te ontwikkelen. In dat geval kan de tijdelijke waardecorrectie (afboeking) weer vervallen. In dat geval nemen de netto boekwaarde van de complexen en de Reserve Grondbedrijf aanzienlijk toe, waardoor de reserve eind 2028 voldoet aan de gestelde normen. Als besloten wordt om de ontwikkeling volledig te stoppen, zal de tijdelijke waardecorrectie definitief worden en moet per 31-12-2026 een bedrag van € 8.2 miljoen definitief als verlies worden genomen. Dit is in het risicoscenario van de Doorrekening Grondbedrijf verwerkt. Bij het opstellen van de jaarcijfers over 2026 zal berekend worden of het saldo van de Reserve Grondbedrijf aangevuld moet worden vanuit de algemene middelen.

In de tabel hieronder is de boekwaarde per eind 2025 te zien, met daaronder de verwachte ontwikkeling voor de jaren erna.

Voorziening Grondbedrijf

Volgens het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) moet de gemeente voor verwachte verliezen op grondexploitaties een voorziening vormen. In de Nota grondbeleid 2025 is als uitgangspunt genomen dat de voorziening gevormd wordt:

• voor onvermijdbare verliezen;

• op basis van door de gemeenteraad vastgestelde exploitatieopzetten;

• op basis van contante waarde;

• ten laste van het jaarresultaat c.q. de Reserve Grondbedrijf.

De Voorziening Grondbedrijf wordt dus, op contante waarde, gevormd ten laste van de Reserve Grondbedrijf. Zodra de verlieslatende plannen worden afgesloten, kan het negatieve resultaat worden verrekend met het daarvoor beschikbare bedrag in de Voorziening Grondbedrijf. Daarnaast worden ook bedragen aan de Voorziening Grondbedrijf toegevoegd voor verwachte nakomende kosten van plannen die inmiddels afgesloten zijn (dat gebeurt normaliter als de laatste verkopen hebben plaatsgevonden).

Per begin 2026 is in de Voorziening Grondbedrijf een bedrag van € 17.6 miljoen aanwezig. Dat is inclusief de extra voorziening die voorlopig voor Trekdijk is getroffen. In het basisscenario is aangenomen dat deze in 2026 kan vrijvallen ten gunste van de Reserve Grondbedrijf. Als besloten zou worden om de exploitatie niet voort te zetten, zal de voorziening eveneens afnemen met dit bedrag maar dan wordt dat definitief tegengeboekt op de bruto boekwaarde van Trekdijk. Er wordt dan een definitief verlies genomen van € 8.2 miljoen per eind 2026. In het basisscenario zal de omvang van de voorziening in 2027 licht afnemen. Vanaf 2028 wordt een verdere daling verwacht als gevolg van een aantal verlieslatende plannen die worden afgesloten, de daling is echter wel beperkt omdat het veelal beperkte verliezen betreft.

Reserve Grondbedrijf

Voor risico’s moet een buffer aanwezig zijn c.q. gevormd worden. Deze buffer is de Reserve Grondbedrijf. In de Nota Grondbeleid 2025 zijn voor deze buffer de volgende normen vastgesteld:

• Op eindwaarde is het saldo van de reserve positief;

• Bij doorberekening van een risicoscenario is het saldo eveneens positief op eindwaarde;

• Bij doorberekening van een risicoscenario wordt de reserve de eerstkomende vijf jaar niet negatief;

• De Reserve Grondbedrijf dient minimaal 10% van de netto boekwaarde van de Bouwgrond In Exploitatie + 10% van de nog te maken kosten voor deze Bouwgrond In Exploitatie te zijn. Bij een hogere reserve kan desgewenst afgewogen worden om het meerdere in te zetten voor andere doeleinden door dit meerdere saldo of een deel daarvan toe te voegen aan de Algemene Reserve van de gemeente.

• De Reserve Grondbedrijf is maximaal gelijk aan de boekwaarde van de Bouwgrond In Exploitatie plus de nog te maken kosten voor deze Bouwgrond In Exploitatie. Als de reserve boven deze norm komt, vindt in elk geval afdracht plaats aan de Algemene Reserve van de gemeente.

De Reserve Grondbedrijf wordt in principe gevormd uit de winsten op grondexploitaties. Op winstgevende plannen wordt een systeem van tussentijdse winstneming toegepast, waarbij rekening wordt gehouden met de mate waarin kosten gemaakt en opbrengsten gerealiseerd zijn, conform de voorschriften vanuit het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV).

In de doorrekening was het saldo per eind 2025 van de Reserve Grondbedrijf € 0.3 miljoen. Daarmee voldoet de reserve niet aan de in de Nota Grondbeleid gestelde normen. Per eind 2026 is het verwachte saldo € 9.8 miljoen. Vanaf 2027 neemt het saldo verder toe naar € 12.5 miljoen per eind 2028, waarmee de reserve vanaf dat jaar voldoet aan de normen. Uitgangspunt hierbij is ontwikkeling van Trekdijk. Indien besloten wordt om Trekdijk niet te ontwikkelen, blijft de reserve gedurende de volledige looptijd nog wel positief als er verder niets verandert (d.w.z. het basisscenario maar zonder ontwikkeling van Trekdijk), maar voldoet de Reserve Grondbedrijf pas in 2032 aan de normen. Zie voor de eerstkomende jaren de gegevens in onderstaande tabel.

Bovenstaande tabel toont de ontwikkeling van de Reserve Grondbedrijf in het basisscenario. In het risicoscenario wordt de reserve vanaf eind 2028 negatief en eindigt ook niet meer positief, waardoor de reserve niet voldoet aan de in de Nota Grondbeleid gestelde normen. Zoals reeds vermeld, zal bij het opstellen van de jaarcijfers over 2026 berekend worden of het saldo van de Reserve Grondbedrijf aangevuld moet worden vanuit de algemene middelen.

Risico's Grondbedrijf

Jaarlijks wordt een doorrekening met enkele scenario’s gemaakt om te bepalen of de reserve aan de eisen voldoet. Kort samengevat zijn in de doorrekening van begin 2026 (waarop deze paragraaf is gebaseerd) de volgende scenario’s doorgerekend:

• Basisscenario: In dit scenario worden 3.790 woningen gerealiseerd in de periode tot en met 2046 – waarvan 2.459 op de eigen locaties - en wordt in dezelfde periode 15.8 hectare bedrijventerrein verkocht. De nadruk van de gereedkomende woningen ligt in de periode 2027-2031 met gemiddeld afgerond 350 woningen per jaar.

• Risicoscenario: In het risicoscenario is als uitgangspunt genomen dat het langer duurt eer de woningen uit het basisscenario gerealiseerd kunnen worden, waardoor een deel van de woningen pas na 2046 gebouwd wordt. Dit niet zozeer als gevolg van ontwikkelingen aan de vraagkant op de woningmarkt, maar vooral als gevolg van capaciteitsgebrek en langere tijd die nodig is om plannen rond te krijgen, bijvoorbeeld door de keuze voor ontwikkeling van hoge woningaantallen op ingewikkelde binnenstedelijke locaties, politieke besluiten voor nieuwe buitenstedelijke locaties waarbij de verwerving van gronden moeizaam verloopt en/of grote investeringen in infrastructuur noodzakelijk zijn alvorens woningen gebouwd kunnen worden, problematiek met spuitzones en onvoldoende investeringscapaciteit bij woningcorporaties. In het risicoscenario is ook opgenomen dat de kostenstijging hoger uit zal komen. Verder zijn nog een aantal specifieke risico’s verwerkt. Het risicoscenario kent tot en met 2046 3.375 woningen – waarvan 2.183 op eigen locaties - en 2.0 hectare te verkopen bedrijventerrein. In het risicoscenario is in de periode 2027-2031 het gemiddeld aantal woningen dat per jaar wordt opgeleverd afgerond 120 woningen lager.

De twee doorberekende scenario’s vormen de inbreng voor de paragraaf Weerstandsvermogen van de jaarrekening en begroting:

• Het basisscenario in de eerdergenoemde doorrekening van het Grondbedrijf wordt gebruikt om de verwachte ontwikkeling van de Reserve Grondbdrijf, als onderdeel van de weerstandscapaciteit van de gemeente, in te schatten.

• Het verschil tussen basisscenario en risicoscenario is als risico vertaald in de paragraaf Weerstandsvermogen.

Toelichting belangrijkste complexen

Binnen het Grondbedrijf valt vanaf 2016 de volgende indeling de maken:

• Bouwgrond In Exploitatie (BIE): Dit zijn gronden waarvoor een exploitatieopzet is vastgesteld.

• Materiële Vaste Activa (MVA) c.q. strategische gronden: Volgens het BBV zijn dit ‘overige gronden zonder vaste bestemming, die [op dit moment] geen onderdeel zijn van een transformatieproces’. Uitgangspunt hierbij is dus dat op termijn een bouwgrondexploitatie wordt vastgesteld. Voor alle locaties binnen deze categorie geldt dat ze strategisch worden aangehouden voor toekomstige ontwikkelingen (of ruilingen).

• Voorraden: Dit zijn gronden zonder voornemen tot bebouwing en diverse panden. Op dit moment beschikt het Grondbedrijf daar niet over. Ook facilitaire plannen worden onder deze categorie verantwoord. Deze zullen echter niet op de balans voor komen, omdat in het geval er kosten gemaakt zijn voordat de opbrengst is ontvangen, er een post nog te ontvangen opbrengsten zal worden opgenomen en indien de geboekte opbrengst hoger is dan de tot dan toe gemaakte kosten, zal het verschil als vooruit ontvangen opbrengsten worden geboekt.

In de jaarrekening over 2025 zijn met als peildatum voorjaar 2026 alle complexen uitgebreid toegelicht. Hieronder wordt volstaan met een toelichting op enkele plannen waar zich in de periode tot halverwege juli wijzigingen in hebben voorgedaan en/of waar ontwikkelingen zijn geweest.

• Hazenburg Noord: de verkoop van de projectmatige woningen van het project Sprinkhof is gestart. Twee vrije bouwkavels van deelfase 1 zijn geleverd, waardoor er nog één kavel resteert. Van de negen vrije bouwkavels van deelfase 2 zijn er al vijf verkocht. In de concept-Omgevingsverordening van de Provincie Zeeland is vastgelegd dat het met het oog op de bescherming van de gezondheid verboden is om een gevoelige functie te realiseren binnen 500 meter van een geitenhouderij met meer dan 50 geiten. Dit zou betekenen dat een deel van het plan Hazenburg Noord niet meer ontwikkeld kan worden. Deze regel zal ook aanzienlijke gevolgen hebben voor de toekomstige tweede fase van Hazenburg Noord.

• Essenvelt: in Essenvelt is de laatste vrije bouwkavel van fase 1 verkocht. De gronden voor de tweede fase van de laanwoningen (25 woningen) is geleverd. Voor de ontwikkeling van het ‘Middengebied’ is een informatieavond georganiseerd en een flora- en faunaonderzoek uitgevoerd. Naar verwachting in augustus of september wordt vervolgonderzoek uitgevoerd. Er wordt gewerkt aan een overeenkomst met de OntwikkelCombinatie Essenvelt (OCE) voor het realiseren van 189 woningen (waarvan 1/3 sociale huur, 1/3 ‘betaalbaar’ en 1/3 'vrije sector') in het ‘Middengebied’.

• Mortiere SOK: de grond voor deelfase 2 van fase 11 is geleverd. Nadat de juridische procedure betreffende fase 9D en 9E was afgerond, is de verkoop van de eerste deelfase (‘Mortiere Connect’) gestart.

• Cleene Hooge: het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) heeft de vergunning aangevraagd voor het bouwen van het asielzoekerscentrum. Er is een start gemaakt met het opzetten van het Veiligheidsplan. De grond is archeologisch onderzocht.

• Churchill-laan: op het moment van schrijven wordt het terrein bouwrijp gemaakt. Naar verwachting start na de zomer de bouw van de appartementencomplexen met in totaal 65 sociale huurwoningen, 15 middenhuurwoningen en een ontmoetingsruimte.

• Sint Laurens Zuid: één vrije bouwkavel is geleverd en voor de laatste twee resterende vrije bouwkavels zijn opties verleend. De planvorming voor de volgende fase is gestart.

• Sint Laurens Noord: de (voorlopig) laatste vrije bouwkavel uit de eerste fase is geleverd. Planvorming voor fase 2, met circa 185 woningen, is grotendeels afgerond. De Omgevingsplanprocedure wordt voorbereid en de procedure start in najaar 2026.

• Ramsburg Kantorenstrook: de laatste grond is hier geleverd, door deze als twee kavels te verkopen.

• Mortiere Ensemble: er is één kavel aan de gemeente teruggeleverd omdat de koper niet kon voldoen aan de verplichtingen uit de koopovereenkomst. Voor de resterende kavels is deze locatie in beeld om hier tijdelijk Oekraïners op te vangen.