Weerstandsvermogen en Risicobeheersing

Inleiding

De gemeente Middelburg onderkent het belang van risicomanagement. Het gaat hierbij voornamelijk om het beheersen van risico's van financiële aard en risico's die de het behalen van de doelen kunnen belemmeren. In deze paragraaf geven we naast het beleidskader en de risico's met financiële gevolgen inzicht in de weerstandscapaciteit en het weerstandsvermogen van de gemeente Middelburg.

Het weerstandsvermogen geeft de financiële draagkracht weer van de gemeente indien zich onvoorziene tegenvallers voordoen. Hierbij zijn van belang:

• de opbouw van het risicoprofiel (de gesignaleerde risico's);

• de opbouw van de weerstandscapaciteit (vrije middelen om de gesignaleerde risico's in financiële zin op te kunnen vangen);

• koppeling van de risico's en de weerstandscapaciteit (=weerstandsvermogen).

Ook geven we inzicht in risico's met niet financiële gevolgen, vooralsnog de imagorisico's. In 2027 evalueren we het vermelden van het onderdeel imagorisico's.

Naast de bovenstaande risicosoorten zijn er dit jaar voor het eerst in de programma's van deze begroting ook risico's opgenomen die betrekking hebben op doelrealisatie 'Wat willen we bereiken?'.

We sluiten de paragraaf af met de volgens het Bbv verplichte financiële kengetallen.

Beleidskader

Risicomanagementbeleid

Het beleid voor risicomanagement is vastgelegd in een beleidsnota risicomanagement, welke in 2021 is vastgesteld door de gemeenteraad. Vanaf 2025 maakt dit beleid als één van de onderdelen van de 'Controlparaplu' deel uit van Middelburg in Control 2025-2028.

Wat is weerstandsvermogen?

Het weerstandsvermogen bestaat uit:

• De weerstandscapaciteit. Dit zijn de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente kan beschikken om niet begrote kosten te dekken.

• Alle risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn gevormd en die van materiële betekenis kunnen zijn.

Voorwaarden in een continu proces

Risicomanagement heeft op het niveau van de raad, het college en het ambtelijk management een structurele plek gekregen binnen de planning- en controlcyclus. Voor de raad betekent dit rapportering bij zowel de begroting als de jaarrekening over hoe risico’s zich ontwikkelen en hoe deze zich verhouden tot de ontwikkeling van de weerstandscapaciteit.

Eén van de voorwaarden voor een adequaat risicomanagement is heldere bestuurlijke doelstellingen voor programma’s, strategische projecten en grondexploitaties.

Verder is bewustzijn noodzakelijk bij zowel bestuur als management dat risicomanagement onderdeel is van het normaal besturen en managen van de gemeente. Dit betekent continu uitvoeren van het inventariseren van risico’s, het inschatten ervan en het zo nodig treffen van maatregelen.

Risico's met financiële gevolgen

Uitkomsten inventarisatie

Het risicoprofiel is zeer divers van aard. Zowel grote als relatief kleinere risico’s, risico’s met interne of externe oorzaak en operationeel dan wel strategisch van aard zijn genoemd.

Om het risicoprofiel te structureren gebruiken we risicocategorieën. Hierdoor kunnen we risico’s naar soort rankschikken. Verder is inzichtelijk wat de risicoscore (kans x gevolg) is, voor en na het implementeren van beheersmaatregelen. Om een risicoweging mogelijk te kunnen maken kwantificeren we elk risico op kans van voorkomen en geldelijk en/of imagogevolg (voor imagorisico's zie onderdeel "risico's met niet financiële gevolgen" verderop in deze paragraaf). Voor zowel kans als gevolg is een vijftal klassen gedefinieerd waardoor de uiteindelijke risicoscore ligt tussen de 0 (minimaal) en 25 (maximaal).

Beheersmaatregelen

Soms is het mogelijk om voor de geïdentificeerde risico’s beheersmaatregelen te treffen. De getroffen maatregelen zijn bedoeld om óf de kans van een risico te verlagen óf de gevolgen te reduceren. Hierdoor neemt de risicoscore af en neemt de totale impact van de risico’s op de organisatie af. Beheersmaatregelen zijn te onderscheiden in twee categorieën; financieringsmaatregelen en control-maatregelen. Een financieringsmaatregel is een maatregel waarbij het risico niet reduceert, maar dat er financieel gezien dekking voorhanden is als het risico zich daadwerkelijk voordoet. Om risicomanagement effectief te laten zijn is het daarnaast wenselijk om bij het benoemen van beheersmaatregelen ook te kijken naar ‘control-maatregelen’. Dit zijn maatregelen die de kans van optreden of de directe gevolgen van een risico kunnen reduceren.

De risicokaart

Om meer inzicht te krijgen in de spreiding van de risico’s naar kans van optreden en gevolg, maken we gebruiik van eenrisicokaart (zie de figuur hieronder). De nummers in de risicokaart corresponderen met de aantallen risico’s die zich in het desbetreffende vak van een risicokaart bevinden. Daarmee is direct inzichtelijk hoe de risico’s zijn verdeeld over het groene, oranje en rode gebied.

Een risicoscore in het groene gebied, vormt geen direct gevaar voor de continuïteit van de organisatie. Risico’s die in het oranje gebied zitten vragen om aandacht. Ze vormen individueel nog geen reëel gevaar voor de continuïteit van de organisatie, maar naarmate de tijd vordert, kan het risico wel een bedreiging vormen. Voor deze risico’s is het dan ook aangeraden niet lang te wachten met het uitvoeren van beheersmaatregelen.

In de risicokaart is duidelijk dat zich relatief veel risico’s in de groene en oranje zone bevinden, onder/midden in de risicokaart. Bij beheersing van deze risico’s die veel voorkomen kunnen we op de korte termijn kostenreductie realiseren en op de langere termijn serieuze bedreigingen ten aanzien van de continuïteit van de bedrijfsvoering voorkomen.

Een risico dat zich bevindt tegen of in het rode gebied, vereist directe aandacht om bedreiging van de continuïteit van de organisatie te voorkomen. Dit zijn ook de risico’s die een zware weging hebben binnen de top 10 van de gesignaleerde risico’s binnen onze gemeente, gelet op financiële impact op de organisatie.

Weerstandscapaciteit

Op basis van het geconsolideerde risicoprofiel van de gemeente Middelburg kunnen we bepalen hoeveel geld benodigd is om alle risico’s te kunnen financieren. De benodigde weerstandscapaciteit berekenen we vanuit een integraal model voor risico’s en processen op basis van een impact- en kans analyse. Uitgangspunt hierbij is een benadering die er van uit gaat dat nooit alle risico’s zich én tegelijk, én in hun maximale omvang voordoen. Door deze benadering kunnen we op een verantwoorde manier vermogen aanhouden.

In totaal zijn voor de gemeente 27 risico’s met een financieel karakter geïdentificeerd en gekwantificeerd. Het onderdeel “wijzigingen in risicoprofiel” verderop in deze paragraaf, bevat een toelichting op de voornaamste mutaties die binnen het risicoprofiel hebben plaatsgevonden.

Rekening houdend met de inschatting van kans op voorkomen en verwacht geldelijk gevolg, kan worden dat het totale risicobedrag niet boven de € 21,2 miljoen uitstijgt.

Risico top 10

In de hiernavolgende tabel wordt de top 10 risico’s van de gemeente Middelburg gerangschikt naar financiële impact weergegeven. Het percentage geeft in grote lijnen de weging van het betreffende risico aan ten opzichte van het totaal aan risico’s. Hieruit is af te leiden dat de top 10 risico’s een weging heeft van bijna 98% van het totaal aan geïnventariseerde risico’s.

Wijzigingen in risicoprofiel ten opzichte van risicoprofiel Jaarrekening 2025

De omvang van het risicoprofiel is ten opzichte van de vorige rapportage (Jaarrekening 2025) met € 0,5 miljoen gedaald naar € 21,2 miljoen.

Tijdens de actualisatie van de risicoanalyse ten behoeve van de begroting 2027 hebben we één nieuw risico geïdentificeerd (Formatie-uitbreiding niet door vertaald naar het meerjarig perspectief). Daarnaast is de kwantificering van een beperkt aantal bestaande risico’s aangepast. Het totale risicoprofiel voor de begroting 2027 blijft echter in lijn met het risicoprofiel zoals vastgesteld bij de jaarrekening 2025. Hieronder hebben we de belangrijkste afwijkingen en ontwikkelingen nader toegelicht.

De prognosemodellen van de Inkooporganisatie Jeugd (augustus 2026) laten zien dat de kosten naar verwachting hoger uitvallen dan oorspronkelijk begroot. Deze ontwikkeling wordt voornamelijk veroorzaakt door een toename van het aantal trajecten en een groei van het aandeel zwaardere en complexere vormen van jeugdhulp. Het verwachte tekort voor 2027 kan worden gedekt uit de beschikbare algemene reserves. Voor de jaren daarna blijft echter sprake van een financieel risico als de verwachte kostenontwikkeling doorzet. Om dit risico gedeeltelijk te mitigeren, is met ingang van 2028 een taakstelling van € 2,1 miljoen opgenomen. Deze taakstelling sluit aan bij de besparingsdoelstellingen uit de Hervormingsagenda Jeugd. De meest recente doorrekening van het prognosemodel laat ten opzichte van eerdere analyses een gunstiger beeld zien. Hierdoor hebben we het risico op de financiële impact van het verwachte tekort binnen de jeugdhulp neerwaarts bijgesteld. Dit leidt tot een beperkte afname van het totale risicoprofiel. Gelet op de beperkte voorspelbaarheid van de ontwikkelingen en de daarmee samenhangende kosten binnen de jeugdzorg, blijft het van belang de financiële en inhoudelijke ontwikkelingen nauwgezet te monitoren.

Daarnaast hebben we het eerder geformuleerde risico op lagere parkeeropbrengsten dan begroot (naheffingen) grotendeels gemitigeerd. De begrote opbrengsten uit naheffingen en boetes voor fiscaal parkeren zijn in de Bestuurlijke Rapportage 2026 (structureel) naar beneden bijgesteld. Deze bijstelling sluit aan bij de verwachtingen op basis van de gerealiseerde opbrengsten tot en met heden. Hierdoor wordt het eerder gesignaleerde risico op afwijkingen ten opzichte van de begroting als nihil ingeschat.

Ook is besloten tot een uitbreiding van strategische werkzaamheden door het ambtelijke apparaat. Deze opgave komt overeen met circa 4,5 fte waarbij is aangegeven dat de uitvoering binnen de huidige omvang van het ambtelijk apparaat moet worden opgevangen. Voor 2027 en 2028 zijn de aanvullende middelen vrijgemaakt, echter is voorgesteld om vanaf 2029 een taakstelling op te nemen waarmee deze uitbreiding structureel binnen de organisatie kan worden opgevangen. Het risico bestaat dat de vanaf 2029 opgenomen taakstelling niet volledig kan worden gerealiseerd, waardoor de structurele kosten van de uitbreiding van werkzaamheden niet binnen de bestaande begroting kunnen worden opgevangen.

De hierboven beschreven effecten zorgen, tezamen met een aantal minder significante wijzigingen, per saldo tot de lichte daling van het risicoprofiel van € 21,7 naar € 21,2 miljoen.

Weerstandscapaciteit

Om de risico’s te kunnen opvangen is het van belang dat de gemeente over een buffer beschikt die hiervoor voldoende is, de zogenaamde weerstandscapaciteit. De weerstandscapaciteit is te vinden in de navolgende componenten.

Onbenutte belastingcapaciteit

Hieronder verstaan we de mogelijkheid die de gemeente heeft om de belastingen te verhogen. Bij tarieven waar kostendekking een rol speelt is van onbenutte belastingcapaciteit sprake voor zover nog geen volledige kostendekking is gerealiseerd. Aan de hoogte van de overige tarieven is theoretisch geen bovengrens gesteld; de gemeente kan deze echter niet tot in het oneindige verhogen.

Onvoorziene uitgaven

Voor onvoorziene uitgaven dienen we in overeenstemming met de ‘Financiële verordening gemeente Middelburg 2025’ minimaal een bedrag van € 225.000 in handen te houden. In de begroting 2027 is een bedrag van € 225.000 opgenomen. Dit bedrag is afgestemd met provincie Zeeland en akkoord bevonden.

Vrij besteedbare reserves

Als vrij besteedbare reserves beschouwen wij de algemene reserves en bestemmingsreserves waarvoor nog geen verplichtingen zijn aangegaan. Voor wat betreft deze laatste categorie is de reserve Grondbedrijf op dit moment de enige reserve die hieronder valt.

Stille reserves

Van stille reserves is sprake wanneer de marktwaarde van bepaalde activa hoger is dan de op de balans opgenomen boekwaarde. De aanwezigheid van dergelijke stille reserves is een onvermijdelijk gevolg van het voorschrift dat de boekwaarde van de activa gebaseerd moet zijn op de historische kostprijs.

Een stille reserve kunnen we tot de weerstandscapaciteit rekenen indien:

• het desbetreffende actief vrij verhandelbaar is;

• de opbrengst bij verkoop uitgaat boven het bedrag dat nodig is om wegvallende inkomsten op te vangen.

Het belang in het kapitaal van ZEH (voorheen PZEM), B.N.G., GBE-Aqua en Stedin waarderen we tegen de initiële inbrengwaarde (kapitaalstorting). Hoewel de marktwaarde veelal op een hoger niveau ligt kunnen we het verschil niet meerekenen worden als beschikbare weerstandscapaciteit omdat het aandelenbezit niet vrij verhandelbaar is.

De gemeente beschikt daarnaast over een aantal panden waarvan de verwachte verkoopwaarde hoger is dan de huidige boekwaarde. Aangezien de gemeente meeste van deze panden verhuurt of in gebruik gegeven zijn, nemen wij voorzichtigheidshalve deze stille reserves niet mee in de berekening van de weerstandscapaciteit.

De beschikbare weerstandscapaciteit is als volgt bepaald:

Wijzigingen in weerstandscapaciteit t.o.v. projectie weerstandscapaciteit Jaarrekening 2025;

In bovenstaand overzicht is de meest recente prognose van de ontwikkeling van de beschikbare weerstandscapaciteit opgenomen.

De afname van de beschikbare weerstandscapaciteit voornamelijk veroorzaakt door de verwachte daling van de algemene reserve. In de meerjarenraming 2027-2030 wordt rekening gehouden met een aantal begrotingstekorten die worden gedekt uit de algemene reserve. Hierdoor neemt de omvang van de beschikbare weerstandscapaciteit in de betreffende periode af. Daartegenover staat dat de post onvoorzien is verhoogd (voorheen € 202.000), waarmee de afname van de weerstandscapaciteit gedeeltelijk wordt gecompenseerd.

Uit de bestuurlijke tussenrapportage 2026 blijkt een verwacht nadelig rekeningresultaat van € 4,5 miljoen ten opzichte van de begroting, welke ten laste wordt gebracht van de algemene reserve.

Om een sluitende begroting 2027 aan te kunnen bieden is een onttrekking van € 1,9 miljoen nodig. Voor de periode 2028-2030 worden daarnaast incidentele lasten verwacht die niet binnen de reguliere exploitatie kunnen worden opgevangen. Hiervoor hebben we een onttrekking aan de algemene reserve van € 4,9 miljoen geraamd.

De totale afschrijvingslasten van de investeringsomvang voor de periode 2027-2030 is € 9,2 miljoen. Door deze in één keer te onttrekken aan de algemene reserve en deze te storten in een afschrijvingsreserve, kunnen we de jaarlijkse kapitaallasten vervolgens budgettair neutraal verwerken via een jaarlijkse onttrekking uit deze afschrijvingsreserve. Hiermee voorkomen we een verdere verslechtering van het begrotingssaldo voorkomen.

Deze ontwikkelingen leiden, samen met enkele mutaties van beperktere omvang, tot een verwachte afname van de algemene reserve van € 20,3 miljoen per 31 december 2030 ten opzichte van de doorrekening bij de jaarrekening 2025 (€ 38,0 miljoen). Deze afname vormt, samen met de wijziging in de post voorzieningen, de mutatie van de weerstandscapaciteit.

De ontwikkeling van de reserve grondbedrijf is gelijk aan de cijfers waarmee gerekend is ten tijde van de jaarrekening 2025. Deze cijfers baseren we op de meest recente doorrekening Grondbedrijf die jaarlijks in het eerste kwartaal wordt herzien. De hier getoonde cijfers betreffen dus de doorrekening grondbedrijf die in februari 2026 is opgesteld.

Weerstandsvermogen

In de voorgaande paragrafen zijn zowel de benodigde als de beschikbare weerstandscapaciteit bepaald. In deze paragraaf leggen we een relatie tussen deze twee componenten om het weerstandsvermogen van de gemeente Middelburg te bepalen en vellen daarover een oordeel.

De benodigde weerstandscapaciteit die uit de risicosimulatie voortvloeit, zetten we af tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. De uitkomst van die berekening vormt het weerstandsvermogen.

Voor Middelburg resulteert dit bij de analyse per augustus 2026, uitgaande van de gemiddelde weerstandscapaciteit in 2026, in een weerstandsratio van 1,69 (€ 35,9 miljoen weerstandscapaciteit gedeeld door € 21,2 miljoen risicoprofiel).

Ten opzichte van de prognoses zoals opgenomen in de jaarrekening 2025 wordt tot en met 2030 een daling van de weerstandsratio naar 1,64 verwacht (was: 2,56). Deze daling wordt voornamelijk veroorzaakt doordat in de meerjarenraming 2027-2030 een beroep wordt gedaan op de algemene reserve voor de onder de weerstandscapaciteit beschreven doeleinden.

Indien we de huidige omvang van het risicoprofiel afzetten tegen de gemiddelde weerstandscapaciteit in de komende jaren zien we dat de ratio zich als volgt ontwikkelt:

Beoordeling weerstandsvermogen

Bij de waardering van het weerstandsvermogen maken we gebruik van onderstaande waarderingstabel:

Gegeven de ratio van 1.69 per augustus 2026 betekent dit voor Middelburg dat het weerstandsvermogen als “Ruim voldoende” kan worden gekwalificeerd.

Om een goed beeld te verkrijgen van de financiële weerbaarheid van de gemeente is het van belang ook de ontwikkeling van de weerstandsratio op de middellange termijn te bezien. Op basis van de huidige aannames ten aanzien van het risicoprofiel en de beschikbare weerstandscapaciteit daalt de weerstandsratio in de periode 2027-2030 naar een minimale waarde van circa 1,22.

Met deze uitkomst blijft de weerstandsratio binnen de kwalificatie ‘voldoende’ en boven de herziene streefwaarde van 1,0, zoals door het nieuwe college in het hoofdlijnenakkoord 2026-2030 is vastgesteld. De eerdere streefwaarde bedroeg 1,4.

Rekening houdend met de inschattingen en aannames op dit moment kunnen we stellen dat in de periode 2027-2030 (ruim) voldoende reserves (weerstandscapaciteit) beschikbaar zijn om mogelijke financiële tegenvallers (risico’s) op te kunnen vangen. Gelet op de huidige economische ontwikkelingen en hiermee gepaard gaande onzekerheden moeten we ontwikkeling van het weerstandsvermogen nadrukkelijk blijven volgen. Geo-politieke spanningen en (de invloed daarvan op) het economische klimaat (inflatie, rente, loonontwikkeling, energieprijzen, grondverkopen, etc) zijn cruciale factoren die het weerstandsvermogen sterk kunnen beïnvloeden.

Risico's met niet-financiële gevolgen

Deze subparagraaf vertoont overeenkomsten met de subparagraaf risico’s met financiële gevolgen. De overeenkomsten richten zich op de onderdelen uitkomsten inventarisatie en beheersmaatregelen. Gebaseerd hierop geven we onderstaand inzicht gegeven in de risicokaart en lichten we de opgenomen risico’s toe.

Risicokaart

Om meer inzicht te krijgen in de spreiding van de risico’s naar kans van optreden en gevolg, maken we gebruik van een risicokaart (zie Tabel: Risicokaart niet-financiële gevolgen gemeente Middelburg na beheersmaatregelen). De nummers in de risicokaart corresponderen met de aantallen risico’s die zich in het desbetreffende vak van de risicokaart bevinden. Daarmee is inzichtelijk hoe de risico’s zijn verdeeld over het groene, oranje en rode gebied.

De toelichting op de risicokaart en hoe deze te interpreteren, is opgenomen bij de subparagraaf risico’s met financiële gevolgen. Onderstaand is de top 10 van de geïnventariseerde risico’s met niet-financiële gevolgen weergegeven. Aan de risico’s is een risicoscore gekoppeld, de kans maal het gevolg hiervan. De maximale risicoscore betreft 25.

Risicotabel

Wijzigingen in risicoprofiel ten opzichte van risicoprofiel jaarrekening 2025

Voor de jaarrekening 2025 deden wij een actualisatie van de bestaande imagorisico’s in april 2026. Bij een korte inventarisatieronde in augustus 2026 gaven de betrokkenen aan dat er geen reden was tot wijziging van de kans x impact van deze risico’s.

Zoals aangegeven in de inleiding zijn we voornemens om in 2027 een evaluatie te doen van het opnemen van imagorisico's in de begroting en jaarstukken. Vanaf deze begroting nemen we in de programma's ook risico's op die betrekking hebben op doelrealisatie, 'Wat willen we bereiken?' Na evaluatie in 2027 kijken we naar hoe we in de jaren daarna omgaan met het opnemen van risico's, naast de financiële risico's.

Financiële kengetallen

Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeente (Bbv) stelt een vijftal kengetallen verplicht. Doel hiervan is dat de gemeenteraad gemakkelijker inzicht krijgt in de financiële positie van hun gemeente. In de regeling van de minister is expliciet de wijze van berekenen van de kengetallen opgenomen. Onderstaand de berekende kengetallen¹ voor de gemeente Middelburg en een toelichting per kengetal.

De kleuren in bovenstaande tabel zijn gebaseerd op onderstaande tabel. Deze score en ranking is gebruik gemaakt van de signaleringswaarden (ondergrenzen) die de provincies als toezichthouders hanteren bij het financieel toezicht op gemeenten.De signaleringswaarden zijn ingedeeld in categorieën. Aan deze categorieën is geen waardeoordeel gegeven. Duidelijk is dat categorie A het minst risicovol is en categorie C het meest.

Betekenis financiële kengetallen

Netto schuldquote

De netto schuld weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen. De netto schuldquote geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en de aflossingen op de exploitatie.

Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

Om inzicht te verkrijgen in hoeverre sprake is van doorlenen is de netto schuldquote zowel in inclusief als exclusief doorgeleende gelden weergegeven. Dit noemen we de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen. Op die manier brengen we duidelijk in beeld wat het aandeel van de verstrekte leningen is en wat dit betekent voor de schuldenlast. De wijze waarop we de netto schuldquote gecorrigeerd voor de doorgeleende gelden berekenen is gelijk aan de netto schuldquote, op voorwaarde van opnemen van alle verstrekte leningen bij de financiële activa (zie artikel 36 lid b en c Bbv).

Solvabiliteitsratio

De solvabiliteitsratio geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is aan zijn financiële verplichtingen te voldoen.

Structurele exploitatieruimte

Dit kengetal geeft aan hoe groot de structurele exploitatieruimte is, door de structurele baten en structurele lasten te vergelijken. Daarnaast geeft dit kengetal ook aan of de gemeente in staat is om structurele tegenvallers op te vangen dan wel of er nog ruimte is voor nieuw beleid. 2026 geeft een afwijkend beeld, omdat in dit kengetal wel de incidentele lasten meeneemt, maar niet de incidentele onttrekkingen aan de reserves.

Grondexploitatie

Het kengetal geeft weer hoe de waarde van de grondexploitatie zich verhoudt tot de totale baten.

Belastingcapaciteit

De belastingcapaciteit geeft inzicht hoe de belastingdruk zich verhoudt ten opzichte van het landelijk gemiddelde.

Link: nadere uitleg Financiële kengetallen gemeenten en provincies