Inleiding

Voor u ligt het eerste begrotingsvoorstel 2023 van het Middelburgse college dat in mei 2022 aantrad. Het voorstel omvat ook een doorkijk naar de jaren 2024-2026.

Het door de raadsfracties van GroenLinks/PvdA, LPM, D66 en ChristenUnie gepresenteerde coalitieprogramma kreeg als titel mee 'Een frisse wind'. De startpositie van het college kan - in financieel opzicht althans - rekenen op een flinke wind in de rug. Dit is vooral te danken aan een structureel hogere uitkering uit het Gemeentefonds die de gemeente Middelburg de komende jaren tegemoet kan zien. Ook hebben de maatregelen uit het Financieel Herstelplan 2020-2024 ervoor gezorgd dat eerdere tekorten zijn weggewerkt en dat er weer sprake is van duurzaam en reëel begrotingsevenwicht.

Wij staan voor een grote verbouwing in Middelburg. Denk aan de woningbouwopgave en de energietransitie. Het energiezuiniger maken van onze bebouwde omgeving is met de sterk oplopende energieprijzen vanwege de oorlog in Oekraïne wellicht zelfs actueler dan ooit tevoren. Dat geldt ook voor de opgave rondom de klimaatadaptatie. De wateroverlast die onze gemeente trof in september 2022 onderstreept de urgentie. De huidige energieprijzen hebben ook laten zien dat de overheid een belangrijke rol heeft om de bestaanszekerheid te garanderen voor iedereen in de samenleving. Juist voor diegenen die, om welke reden dan ook, daartoe zelf niet helemaal in staat zijn.

Wij investeren dan ook fors in het sociale domein. Naast bovenstaande reserveren wij geld voor preventie, kwaliteit, het toegankelijker maken van zorg voor inwoners met een hulpvraag en voor het verkorten van wachtlijsten. Bijzondere aandacht is er voor ondersteuning van jeugd, ook in samenwerking met het onderwijs. Onze vierde bijzondere opgave is het goed organiseren van betrokkenheid van inwoners bij hun leefomgeving en bij de gemeente: participatie. Een zeer belangrijke uitdaging, mede gezien het opkomstpercentage bij de laatste verkiezingen, de nieuwe Omgevingswet, initiatieven van inwoners, het draagvlak van besluiten en het bereiken van ‘het stille midden’.

Dankzij de sterk verbeterde financiële positie kan de gemeente Middelburg deze opgaven daadwerkelijk oppakken de komende jaren. Dat zal alleen niet vanzelf gaan. Daarom stelt het college de gemeenteraad in de programmabegroting voor vooral te investeren in deze vier grote opgaven, benoemd door alle politieke partijen in de gemeenteraad: het sociaal domein, de woonopgave, participatie en de energietransitie en klimaatadaptatie.

Zo stelt het college voor om meer geld vrij te maken voor bestaanszekerheid. Het gaat om een bedrag dat afloopt van € 1 miljoen in 2023 tot € 300.000 in 2026. Bij elkaar opgeteld gaat het om een bedrag van € 2,4 miljoen. Het aflopende karakter is gebaseerd op de urgentie die nu vooral wordt gevoeld rondom de sterk oplopende energieprijzen. Het college hoopt en verwacht dat deze urgentie door ontwikkelingen om ons heen en maatregelen van de Rijksoverheid later in deze bestuursperiode zal afnemen.

Een nieuwe ontwikkeling is een toenemende instroom van asielzoekers en Oekraïense ontheemden. Ook Middelburg draagt zijn steentje bij aan hun opvang. Wij zetten onder meer een eigen projectorganisatie op, om de opvang structureel goed te kunnen begeleiden. Dat doen wij nu met eigen geld, met de verwachting dat het Rijk hierin uiteindelijk zijn verantwoordelijkheid neemt. Ook voor goede integratie van statushouders maken wij extra geld vrij.

Wensen zoals de aanleg van de rondweg rond Arnemuiden, het herstructureren van bedrijventerreinen en de realisatie van nieuwe parkeerhubs rondom de binnenstad, zullen de komende jaren om grote investeringen vragen. Voor veel van deze investeringen zullen we als gemeente de samenwerking zoeken met bijvoorbeeld Provincie Zeeland. Ook kijken we nadrukkelijk naar mogelijkheden om andere geldstromen aan te trekken, bijvoorbeeld via subsidies van de Europese Unie of geld van het Rijk via de nog te sluiten Woondeal. De ervaring leert dat andere partners best geld willen verstrekken, maar dat zij dat alleen doen via de zogenoemde cofinanciering. Dat houdt in dat gemeenten in zo’n geval ook direct een bepaald bedrag op tafel moeten leggen.

Het gaat daarbij al snel om grote bedragen. Denk daarbij aan een paar miljoen voor de realisatie van een binnenstedelijke woonlocatie bijvoorbeeld. Dat soort bedragen heeft de gemeente Middelburg niet op de plank liggen. Daardoor bestaat het risico dat wanneer zo’n opgave zich voordoet, de financiële middelen voor cofinanciering simpelweg ontbreken.

Daarom stelt het college voor structureel geld opzij te zetten voor een eigen Middelburgs Investeringsfonds. In de meerjarenbegroting wordt rekening gehouden met een bedrag aan structurele kapitaallasten van € 500.000 in 2023 oplopend tot € 2 miljoen in 2026. Met dit geld kan een investeringsbedrag ter waarde van circa € 45 miljoen worden aangetrokken. Dit geld is bedoeld om de grote opgaven te kunnen oppakken zoals die in de Middelburgse Omgevingsvisie 2050 worden benoemd.

Over de exacte invulling en wijze van besturen van het Middelburgs Investeringsfonds volgt in de loop van 2023 een voorstel richting de raad. Dat hiervoor in de gemeentelijke begroting structureel geld moet worden vrijgemaakt, is nu al duidelijk.

De sterk oplopende inflatie en de voortdurende oorlog in Oekraïne maken dat veel zaken nu veel minder zeker zijn dan wellicht in voorgaande jaren het geval was. Dat is de reden dat het college terughoudend is met het bestemmen van alle toekomstige middelen uit het Gemeentefonds. Voor de jaren 2024 en 2025 ziet u daarom dat nog veel eenmalig geld beschikbaar is vanwege onzekerheden. Dat is een bewuste keuze. Door nu niet alle vrije ruimte op voorhand in te vullen, houden we ruimte om eventuele tegenvallers op te vangen. Daarnaast kan het college niet alles tegelijk oppakken. Afgelopen jaren is er (fors) geld overgehouden omdat we onvoldoende uitvoeringskracht hadden. Na jaren bezuinigen moet worden geïnvesteerd om de ambities te kunnen verwezenlijken.

Financiële positie

Het financiële beeld is de afgelopen periode sterk verbeterd. Deze kentering is in de vorige raads- en collegeperiode in gang gezet met vaststelling en realisatie van de besluiten uit het Financieel Herstelplan 2020-2024. Daarnaast laat de algemene uitkering voor de jaren tot en met 2025 een sterke groei zien. Dit zorgt voor een goede startpositie voor de begroting voor 2023 en volgende jaren. Weliswaar is er sprake van een aantal risico’s en onzekerheden, maar daar houdt ons college rekening mee door niet jaarlijks de volledige financiële ruimte in te vullen. Op die manier blijft er ruimte over om bijv. de gevolgen van hogere inflatie op te vangen. Daarmee kiezen wij voor een voorzichtig financieel beleid.

De gemeente dient te beschikken over een structureel sluitende begroting. Dat is een wettelijke verplichting. De begroting is dan materieel en reëel in evenwicht. Middelburg voldoet aan deze verplichting. Kijkend naar het financieel beeld zien we in alle jaren een (fors) positief saldo. Naast deze positieve saldi, is er ook sprake van een robuuste weerstandspositie. De prognose van de weerstandsratio ontwikkelt zich bijzonder gunstig.

Opstellen van de begroting 2023 en meerjarenraming 2024 - 2026

In het voorjaar heeft het college uw raad er van in kennis gesteld dat er geen aparte Kadernota aangeboden zou worden. Daarmee is het keuze- en afwegingsproces rond de invulling van de financiële ruimte verschoven naar de voorbereidingen rond het opstellen van de begroting voor de periode 2023-2026.

Vlak voor het zomerreces heeft het college, in de raadsconsultatie van 6 juli 2022, de raad mondeling geïnformeerd over de uitkomsten van de meicirculaire. Daarbij is tevens een prognose gegeven van de financiële ruimte voor de komende jaren.

Na de raadsconsultatie is het college gestart met de voorbereiding voor de begroting zoals die nu wordt aangeboden. Daarin doen wij voorstellen voor invulling van de financiële ruimte voor de komende jaren. De raadsbreed gedeelde opgaven ‘wonen’, ‘energietransitie en klimaatadaptatie’, ‘sociaal domein’ en ‘burgerparticipatie’ en de andere doelstellingen uit het coalitieakkoord “Een frisse wind”, vormen daarvan een belangrijk onderdeel, waarbij er ook aandacht is voor andere wenselijke en noodzakelijke ontwikkelingen. Zo geven wij onder meer invulling aan het geamendeerde raadsbesluit van 30 september 2020 (Financieel Herstelplan 2020-2024), uitvoering aan het Strategisch Huisvestingsplan Onderwijs en de verduurzaming van de gemeentelijke panden. Ook stellen wij voor de gemeentelijke organisatie op onderdelen uit te breiden om, ondanks de toegenomen werkdruk, de gemeentelijke taken te kunnen blijven uitvoeren met de inzet en kwaliteit die de inwoners van Middelburg van de gemeente mogen verwachten.

Onze voorstellen leiden tot het volgende financieel beeld voor de komende jaren:

1. ¹ Aanpassingen ramingen aan de verwachte inflatie, actualisatie rente, effecten uit jaarrekening/bestuursrapportages, septembercirculaire etc .
2. ² Dividend wordt tot en met 2024 toegevoegd aan de algemene reserve (Financieel Herstelplan 2020-2024). Vanaf 2025 kan dit als reguliere inkomst voor de begroting worden meegenomen
3. ³ Deze stelpost was in de begroting opgenomen voor het opvangen van risico’s voortkomend uit de herverdeling gemeentefonds. Nu deze herverdeling is doorgevoerd en voor Middelburg positief uitpakt, kan deze stelpost vervallen.
4. ⁴ Een hogere algemene uitkering als gevolg van herverdeling van het gemeentefonds, een groei van de algemene uitkering doordat het Rijk meer uitgeeft, het schrappen van de opschalingskorting en overige mutaties
5. ⁵ De stijging van de algemene uitkering is mede het gevolg van oplopende inflatie. Het is verstandig om hiermee in de uitgavenraming in de gemeentebegroting ook met een hogere inflatieontwikkeling rekening te houden

Invulling van financiële ruimte/keuzes nieuw beleid 2023 - 2026

In onderstaande tabel ziet u hoe de inzet van de beschikbare middelen verdeeld is over de programma’s van de begroting. Verderop in deze begroting ziet u dat bij de programma’s een specificatie en toelichting van de nieuwe posten is opgenomen.

Een aantal onderdelen wordt hieronder nader toegelicht.

Raadsbesluit 30 september 2020 (Financieel herstelplan 2020-2024)

Op 30 september 2020 heeft de raad het Financieel Herstelplan 2020-2024 geamendeerd vastgesteld. Onderdeel (punt 9) van dit amendement was om "indien er extra middelen beschikbaar komen deze aan te wenden voor het realiseren van lastenverlaging voor onze inwoners in de vorm van achtereenvolgens:

• Niet toepassen van indexatie van de OZB-belasting en/of verlaging van de OZB-belasting;

• Toepassing van inflatiecorrectie op subsidies;

• Sociaal domein"

Indexatie van de OZB-belasting

We stellen voor de tarieven OZB voor 2023 niet te indexeren en hierin de nullijn te hanteren.

Inflatiecorrectie op subsidies

We stellen voor om vanaf 2023 wel weer een inflatiecorrectie (2,95%) voor subsidies op te nemen. Hiermee geven wij uitvoering aan genoemd raadsbesluit en worden de maatschappelijke organisaties enigszins tegemoet gekomen aan de gestegen kostenontwikkeling.

Sociaal domein (actieplan en resterende taakstelling Jeugd)

De derde component van het raadsbesluit van 30 september betreft het Sociaal Domein. In het raadsbesluit is echter niet verder aangegeven welke aanpassingen uw raad daarbij voor ogen had. Ons college wil met het Sociaal Domein inzetten op preventie, toegankelijker Middelburg, menselijke maat en vertrouwen in de inwoners. Hiervoor komen extra middelen beschikbaar. We beschouwen het actieplan Sociaal Domein als afgerond waarbij we de voortgang weer via de reguliere rapportage momenten aan de raad terugkoppelen. Inhoudelijk verwijzen wij u naar hetgeen hierover in het programma Sociaal Domein is opgenomen.

Een belangrijk onderdeel van het Financieel Herstelplan 2020-2024 is het Actieplan Sociaal Domein met als financiële doelstelling het verschil tussen de uitgaven Sociaal Domein en de voor die taak ontvangen rijksbijdrage met een bedrag van € 7 miljoen terug te dringen. Het realiseren van die doelstelling is voor de onderdelen WMO en taken Orionis volgens planning verlopen. Door verschillende oorzaken lukt het niet de kosten Jeugdzorg te verlagen. Voor dat onderdeel resteert een financiële taakstelling van ca. € 1,9 miljoen.

Het Rijk erkent de financiële problematiek rond de kosten Jeugdzorg. Daarom heeft het Rijk ook voor 2023 een incidentele extra bijdrage toegezegd. Daarnaast gaat het kabinet met gemeenten en andere relevante partijen verder in gesprek over de Hervormingsagenda Jeugd. Deze agenda moet bestaan uit een set van maatregelen en een financieel kader waarmee een structureel houdbaarder jeugdstelsel wordt gerealiseerd. Bij het afsluiten van de Hervormingsagenda neemt het kabinet ook een besluit over de extra middelen die voor 2024 en verder aan de gemeenten beschikbaar gesteld worden.

In afwachting van een definitief besluit over de hoogte van de extra bijdrage, stellen wij voor om de voor 2023 te ontvangen eenmalige middelen in te zetten om de resterende taakstelling Jeugd tot medio 2025 in te vullen. Verder hebben Rijk, VNG en Provinciale toezichthouders afgesproken dat de gemeenten voor de begrotingsjaren 2024 en verder wel een stelpost mogen opnemen voor de mogelijke structurele verhoging van de rijksbijdrage. Ons college vertrouwt erop dat het Rijk ook voor de lange termijn structurele middelen zal toekennen en gezamenlijk met de gemeenten de hervorming van de Jeugdzorg in zal zetten. Daarom vindt ons college het verantwoord om de nog resterende taakstelling Jeugd te laten vervallen. Er blijft een geringe kans dat het Rijk niet of onvoldoende met extra geld over de brug zal komen. Op dat moment beraadt ons college zich hoe dit concernbreed (dus niet enkel binnen het Sociale Domein) opgelost kan worden en zullen wij indien nodig een voorstel doen.

Inflatiecorrectie en overige belastingen en tarieven

De sterk opgelopen inflatie is bijna dagelijks reden voor berichten in het nieuws. Vooral de stijging van de prijzen van energie is een tot nu toe onbekend fenomeen. Ook de uitgaven van de gemeente staat door de inflatieontwikkeling onder druk, met hetzelfde budget kan minder worden gedaan. Wij houden in de budgetten rekening met een stijging van de kosten. Daarbij hanteren we de prognoses zoals die zijn gepubliceerd door het Centraal Planbureau. Volgens die prognose moet rekening gehouden worden met een kostenstijging van gemiddeld 2,95%.

Op een aantal specifieke uitgavenbudgetten houden we rekening met een hoger inflatiecijfer, bijv. voor energie 65% en voor brandstof 8% in 2023 en 6% in 2024).

Eenmalige overschotten

Zoals blijkt uit bovenstaande tabel vertoont de begroting jaarlijks een positief saldo. Het college stelt u voor om deze begrotingsruimte op voorhand onbenut te laten en heeft daarvoor een aantal argumenten. Voor de korte termijn wijzen wij op de gevolgen van de inflatieontwikkeling en het risico van nog verder stijgende rente. Verder staan we in de toekomst nog voor grote opgaven die voortkomen uit de Omgevingsvisie, de Woonvisie, de Energietransitie en de Klimaatadaptatie. Weliswaar zetten wij voor het realiseren van deze opgaven in op een Investeringsfonds, maar omdat de omvang en benodigde financiële inzet vanuit de gemeente nog onduidelijk is, moet mogelijk een beroep gedaan worden op aanvullende middelen.

Reserveren € 7,5 miljoen restauratie stadhuis

Zoals bekend wordt momenteel onderzoek gedaan naar de staat van onderhoud van de stadhuisgevel en de noodzaak tot restauratie. Een plan daarvoor is in voorbereiding. Op dit moment is nog onduidelijk welke kosten restauratie met zich mee zal brengen. Wel is de verwachting dat dit een substantieel bedrag zal zijn. In afwachting van een plan van aanpak en de mogelijke toekenning van monumentensubsidie, stellen wij uw raad voor om binnen de algemene reserve een bedrag van € 7,5 miljoen te reserveren voor de investering t.b.v. de restauratie stadhuisgevel.

Ontwikkeling financiële kengetallen

In het BBV worden nog meerdere kengetallen voorgeschreven om op te nemen in de begroting om een zo volledig mogelijk beeld te geven van de financiële positie van de gemeente. De financiële kengetallen laten in vergelijking met enkele jaren geleden een sterk verbeterd beeld zien. Wel moeten deze financiële kengetallen altijd in samenhang worden bezien. Voor een overzicht en verdere uitleg van de kengetallen wordt verwezen naar de paragraaf weerstandsvermogen

Algemene uitkering

Meer dan de helft van de inkomsten van de gemeente komen van het Rijk via specifieke uitkeringen en de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Drie keer per jaar actualiseert het Rijk de gemeentefondsuitkeringen die we ontvangen en communiceert dit via zogeheten circulaires. De in mei 2022 ontvangen circulaire is verwerkt in deze begroting. Uit die circulaire volgde een hoger dan verwacht positief beeld voor de jaren 2023 tot en met 2025. Dit heeft twee hoofdoorzaken. Het Rijk trok meer geld uit voor Defensie vanwege de oorlog in Oekraïne en verhoogde het wettelijk minimumloon en de AOW. De uitkering die gemeenten uit het gemeentefonds ontvangen gaat hand in hand met de uitgaven van het Rijk. Als het Rijk meer uitgeeft, ontvangen gemeenten ook meer. Daarnaast zit er in de meicirculaire ook een compensatie voor de inflatie. Gebaseerd op de inflatiecijfers uit het voorjaar van 2022 ontvangen we op deze wijze extra middelen uit het gemeentefonds, middelen die ons in staat stellen de uitgavenramingen in onze begroting aan te passen aan de hogere inflatieverwachting voor 2023.

Ook na 2025 blijft het beeld positief, maar wel aanzienlijk minder. Vanaf 2026 is er voor gemeenten sprake van een financiële achteruitgang omdat de algemene uitkering uit het gemeentefonds drastisch terugvalt. Waar de algemene uitkering normaal gesproken jaar op jaar groeit, is deze voor 2026 en verder vastgeklikt op een vast bedrag. Hierdoor vallen de jaar-op-jaarontwikkelingen weg en valt de algemene uitkering die we vanaf 2026 van het Rijk ontvangen met bijna € 7 miljoen terug. Ondanks deze terugval, blijven er nog voldoende middelen beschikbaar om de opgaven uit het coalitieakkoord structureel uit te voeren. Het is mogelijk gebleken een structureel sluitende begroting aan te bieden.

Het is de bedoeling dat er vanaf 2026 een nieuwe financieringssystematiek komt voor de gemeenten, maar hoe dat vorm gaat krijgen is nog niet duidelijk.

In de aanloop naar de nieuwe systematiek is in de septembercirculaire 2022 opgenomen dat gemeenten voor 2026 eenmalig bijna één miljard extra krijgen. Voor Middelburg betreft dat ongeveer € 2,7 miljoen. Dit bedrag en de andere effecten van de septembercirculaire zijn nog niet in de begroting verwerkt.

Ontwikkeling woonlasten

Tot de woonlasten rekenen wij:

• De afvalstoffenheffing

  De tarieven Afvalstoffenheffing bestaan uit een vast en variabel tarief. Het vaste tarief daalt in 2023, de variabele tarieven blijven gehandhaafd op het niveau van 2022.

• De onroerendezaakbelastingen

  Zoals beschreven worden de tarieven Onroerendezaakbelastingen voor 2023 niet verhoogd. Het effect van de stijging van de totale WOZ-waarde wordt gecompenseerd door een verlaging van de tarieven. Daarmee blijft de belastingdruk voor een woning met gemiddelde waardeontwikkeling gelijk.

• De rioolheffing

  Wij stellen voor alleen de rioolheffing voor 2023 te verhogen en wel met 3,95%. Dit is overeenkomstig het door de gemeenteraad vastgestelde Stedelijk Waterprogramma

Gemiddeld is er voor zowel een huiseigenaar als een huurder sprake van een lichte daling van de woonlasten. In individuele gevallen kan dat echter anders zijn. Bijvoorbeeld doordat de waardeontwikkeling van een pand afwijkt van het gemiddelde of dat er een wijziging optreedt in de aanbiedfrequentie van afvalcontainer of het gebruik van een ondergrondse container. Een overzicht van de tarieven van alle heffingen, alsmede een grafische voorstelling van de woonlasten is terug te vinden in de paragraaf Lokale lasten.

Afsluiting

Afgelopen jaren heeft de gemeente veel creativiteit ingezet om met beperkte middelen haar wettelijke taken uit te voeren. Nu de herijking van het gemeentefonds gunstig uitgepakt voor Middelburg en het Financieel Herstelplan leidt tot het beoogde resultaat, krijgen we weer financiële slagkracht om in te zetten ten bate van onze inwoners, organisaties en bedrijven. Ons college kijkt er naar uit om samen met uw raad hier met veel enthousiasme aan te werken.

Namens het college van burgemeester en wethouders,

Rutger Schonis

wethouder Financiën Gemeente Middelburg