Grondbeleid

Begin 2021 heeft de gemeenteraad een nieuwe Nota grondbeleid vastgesteld. Net als in de vorige versie van deze nota, daterend uit 2016, is hierin het in 2002 ingezette actieve grondbeleid bijgesteld: voor de bestaande grondposities blijft per definitie sprake van een actief grondbeleid, voor nieuwe ontwikkelingen zal per situatie worden beoordeeld welke vorm van grondbeleid de voorkeur heeft. Voor het huidige grondbezit blijft actief grondbeleid dus een gegeven; de functieverandering en verkoop van in bezit van de gemeente zijnde grond wordt in eigen hand gehouden. Diverse andere plannen worden door de gemeente gefaciliteerd, een situatie die steeds vaker voor komt.

Een actief grondbeleid betekent dat de exploitatie ten behoeve van de functieverandering of herontwikkeling van gronden in eigen hand wordt gehouden. De verwerving van de gronden en de nodige bewerkingen zijn of worden door en onder regie van de gemeente uitgevoerd. Daarna kunnen de gronden bouwrijp voor een marktconforme prijs (in principe gebaseerd op residuele waarde) worden verkocht. In het verleden zijn in dit kader diverse gronden verworven, waardoor het accent de laatste jaren vooral ligt op planontwikkeling, (tijdelijk) beheer en verkoop van deze gronden. Nieuwe strategische verwervingen zullen in principe niet meer plaatsvinden, tenzij gemotiveerd kan worden waarom dit toch gewenst of noodzakelijk is.

Op basis van de begin 2022 opgestelde doorrekening van het grondbedrijf wordt in deze paragraaf vooruitgeblikt op het jaar 2023.

Essenvelt - slaan 1e paal

Beleidskader

Het grondbeleid is geen doel op zich maar dienstbaar aan algemene en specifieke beleidsdoelstellingen van de gemeente. De belangrijkste leidraad wordt gevormd door de Kwaliteitsatlas Middelburg 2030 en de in 2010 vastgestelde herziene versie hiervan. Op korte termijn wordt deze vervangen door de Omgevingsvisie, waaraan momenteel wordt gewerkt. Ook zal eind 2022 een nieuwe woonvisie worden vastgesteld. Een volgende stap is dan om het grondbeleid (eventueel) te herzien.

De volgende programma’s worden mede door het gevoerde grondbeleid gerealiseerd.

Actuele ontwikkelingen

In 2019 is door de Stec Groep een mede door de provincie geïnitieerd provinciebreed onderzoek naar de woningmarkt uitgevoerd, met voor Walcheren een speciale focus op de verschillende beschikbare nieuwbouwlocaties. Deze onderzoeken zijn in januari 2020 afgerond. In maart 2021 heeft Rigo een rapport opgeleverd, specifiek voor de Middelburgse woningmarkt. Deze rapporten dienen mede als onderbouwing voor het woningbouwprogramma dat ten grondslag ligt aan de cijfers in de begroting voor 2023.

Op dit moment staat de woningmarkt nog steeds erg onder druk, waarbij het aanbod achterblijft bij de vraag. Vanaf 2022 is in Middelburg wel een sterke inhaalslag gemaakt voor wat betreft het aanbod van nieuwbouwwoningen. Dit is ook te merken in de cijfers van het grondbedrijf. Na enkele jaren met minder verkopen, nemen de verkoopopbrengsten sterk toe, wat ook een effect heeft op de stijging van het saldo van de reserve grondbedrijf. Daartegenover staan ook onzekerheden vanuit de markt: de nog steeds stijgende bouwkosten en ontwikkelingen qua inflatie en hypotheekrente hebben een remmend effect op de nieuwbouw.

Financiële positie grondbedrijf

In het grondbedrijf wordt voor de plannen die in exploitatie zijn het verschil tussen investeringen en opbrengsten in een bepaald jaar in principe niet als verlies of winst genomen maar bijgeschreven op de boekwaarde van een plan. De boekwaarde van een plan bestaat uit het gecumuleerde verschil tussen investeringen en opbrengsten. Bij het afsluiten van een plan vormt het op dat moment resterende positieve of negatieve saldo een winst of verlies. Tegenover de boekwaarde van de plannen staan de voorziening grondbedrijf (als correctie op de boekwaarde) en de reserve grondbedrijf.

Aan het begin van elk jaar wordt een complete doorrekening en risicoanalyse gemaakt van het grondbedrijf. In februari 2022 is voor het laatst een doorrekening gemaakt, de vertrouwelijke nota ‘Grondbedrijf Middelburg 2021-2041, doorrekening en risicoanalyse per februari 2022’. Deze paragraaf is verder gebaseerd op de genoemde nota, waarbij het daarin berekende basisscenario als uitgangspunt is genomen.

Hierna volgt een toelichting op de verwachte ontwikkeling van de boekwaarde, voorziening grondbedrijf en reserve grondbedrijf.

Boekwaarde grondbedrijf

De doelstelling van het eind 2015 vastgestelde actieplan grondbedrijf is het verlagen van de boekwaarde van het grondbedrijf. Uiterlijk in 2030 zou een situatie moeten worden bereikt waarin de reserve grondbedrijf gelijk is aan de dan nog resterende boekwaarde. Mede door de aantrekkende verkopen vanaf 2016 is er inderdaad sprake van een afnemende boekwaarde, waarbij de verwachting is dat deze lijn de komende jaren verder doorgetrokken kan worden. Vooral in 2022 en 2023 wordt een grote afname van de boekwaarde verwacht. In 2026 is de doelstelling vanuit het actieplan dan als het goed is bereikt.

In de tabel hieronder is de boekwaarde per eind 2021 te zien, met daaronder de verwachte ontwikkeling voor de jaren erna.

Voorziening grondbedrijf

Volgens het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) moet de gemeente voor verwachte verliezen op grondexploitaties een voorziening vormen. In de Nota grondbeleid 2021 is als uitgangspunt genomen dat de voorziening gevormd wordt:

• voor onvermijdbare verliezen;

• op basis van door de gemeenteraad vastgestelde exploitatieopzetten;

• op basis van contante waarde

• ten laste van het jaarresultaat c.q. de reserve grondbedrijf

De voorziening grondbedrijf wordt dus, op contante waarde, gevormd ten laste van de reserve grondbedrijf. Zodra de verlieslatende plannen worden afgesloten kan het negatieve resultaat worden verrekend met het daarvoor beschikbare bedrag in de voorziening grondbedrijf. Daarnaast worden ook bedragen aan de voorziening grondbedrijf toegevoegd voor verwachte nakomende kosten van plannen die inmiddels afgesloten zijn (dat gebeurt normaliter als de laatste verkopen hebben plaatsgevonden).

Per begin 2022 is in de voorziening grondbedrijf een bedrag van afgerond € 5,2 miljoen aanwezig. De komende jaren neemt dit bedrag naar verwachting jaarlijks af.

Reserve grondbedrijf

Voor risico’s moet een buffer aanwezig zijn c.q. gevormd worden. Deze buffer is de reserve grondbedrijf. In de Nota grondbeleid 2021 zijn voor deze buffer de volgende normen vastgesteld:

• Op eindwaarde is het saldo van de reserve positief;

• Bij doorberekening van een risicoscenario is het saldo eveneens positief op eindwaarde;

• Bij doorberekening van een risicoscenario wordt de reserve de eerstkomende vijf jaar niet negatief;

• De reserve grondbedrijf dient minimaal 10% van de netto boekwaarde van de bouwgrond in exploitatie + 10% van de nog te maken kosten voor deze bouwgrond in exploitatie te zijn. Bij een hogere reserve kan desgewenst afgewogen worden om het meerdere in te zetten voor andere doeleinden door dit meerdere saldo of een deel daarvan toe te voegen aan de algemene reserve van de gemeente.

• De reserve grondbedrijf is maximaal gelijk aan de boekwaarde van de bouwgrond in exploitatie (doelstelling actieplan grondbedrijf) plus de nog te maken kosten voor deze bouwgrond in exploitatie. Als de reserve boven deze norm komt vindt in elk geval afdracht plaats aan de algemene reserve van de gemeente.

De reserve grondbedrijf wordt in principe gevormd uit de winsten op grondexploitaties. Op winstgevende plannen wordt een systeem van tussentijdse winstneming toegepast, waarbij rekening wordt gehouden met de mate waarin kosten gemaakt en opbrengsten gerealiseerd zijn, conform de voorschriften vanuit het BBV.

Per eind 2021 c.q. op 1 januari 2022 was het saldo van de reserve grondbedrijf € 8,8 miljoen. Per eind 2022 c.q. op 1 januari 2023 is het verwachte saldo € 12,4 miljoen. De jaren daarna neemt het saldo naar verwachting verder toe. Per eind 2022 zal het saldo van de reserve ook voldoen aan de in de nieuwste Nota grondbeleid vastgestelde normen. Zie hiervoor de gegevens in onderstaande tabel.

Risico's grondbedrijf

Jaarlijks wordt een doorrekening met enkele scenario’s gemaakt om te bepalen of de reserve aan de eisen voldoet. Kort samengevat zijn in de doorrekening van begin 2022 (waarop deze paragraaf is gebaseerd) de volgende scenario’s doorgerekend:

• Basisscenario: een scenario gebaseerd op de woningmarktafspraken 2016-2025 en het door de Stec Groep eind 2019, begin 2020 uitgevoerde Locatieonderzoek Walcheren. Voorzichtigheidshalve zijn niet alle mogelijkheden die op basis van het onderzoek en de afspraken ontstaan ook benut. In dit scenario worden 2.245 woningen gerealiseerd in de periode tot en met 2042 en wordt in dezelfde periode 18,3 hectare bedrijventerrein verkocht. Het zwaartepunt van de gereedkomende woningen ligt in de periode 2023-2027, en de verwachte opbrengsten in de periode 2022-2023.

• Risicoscenario: in het risicoscenario is als input opgenomen dat zich in de periode 2023-2026 een nieuwe crisis voordoet. Het scenario kent hetzelfde aantal woningen en hectaren bedrijventerrein, maar het zal langer duren eer dit gerealiseerd wordt. Voor de periode tot en met 2027 wordt in dit scenario uitgegaan van bijna een halvering van de productie en tevens dat het pas vanaf 2026 weer mogelijk zal zijn om grondprijzen te verhogen. Ook is rekening gehouden met een hoger percentage voor kostenstijging voor de korte termijn (5% in plaats van 2%).

Ook is voor enkele locaties in het risicoscenario een extra risico doorberekend. Verder is er buitenom het risicoscenario nog een specifiek risico benoemd: Voor de locaties Trekdijk, Cleene Hooge, Sint Laurens (deels) en Oranjepolder is als risico opgenomen dat hier niet ontwikkeld kan worden, omdat deze locaties buiten het bestaand bebouwd gebied zijn gelegen.

De doorberekende scenario’s vormen input voor de paragraaf Weerstandsvermogen van jaarrekening en begroting:

• Het basisscenario in de eerdergenoemde doorrekening van het grondbedrijf wordt gebruikt om de verwachte ontwikkeling van de reserve grondbedrijf, als onderdeel van de weerstandscapaciteit van de gemeente, in te schatten.

• Het verschil tussen basisscenario en risicoscenario is als risico vertaald in de paragraaf Weerstandsvermogen.

• Daarnaast is het specifieke risico, waarbij de mogelijkheid bestaat dat (een deel van) de genoemde locaties niet tot ontwikkeling kan komen als apart risico opgenomen in de paragraaf Weerstandsvermogen.

Uit de gemaakte doorrekening blijkt dat de reserve grondbedrijf per 31 december 2021 voldoet aan de meeste van de in de nieuwe Nota grondbeleid 2021 gestelde aangescherpte normen. Op eindwaarde is de reserve zowel in het basisscenario als in het risicoscenario positief en tevens is in het risicoscenario de reserve de eerste vijf jaar niet negatief. Uitsluitend de meest recent toegevoegde norm (10% boekwaarde + 10% nog te maken kosten) werd eind 2021 nog niet behaald. De verwachting is dat dit vanaf 2022 wel het geval zal zijn. In het basisscenario worden tevens de doelstellingen uit het actieplan grondbedrijf gerealiseerd. In 2026 is het saldo van de reserve hoger dan de netto boekwaarde van de dan nog resterende complexen, terwijl het de doelstelling is om deze situatie in 2030 te bereiken. In het risicoscenario wordt de doelstelling in 2031 behaald.

Toelichting belangrijkste exploitatie, plannen en complexen

Binnen het grondbedrijf valt vanaf 2016 de volgende indeling de maken:

• Bouwgrond in exploitatie (bie). Dit zijn gronden waarvoor een exploitatieopzet is vastgesteld.

• Materiële vaste activa (mva) c.q. strategische gronden. Volgens het BBV zijn dit ‘overige gronden zonder vaste bestemming, die [op dit moment] geen onderdeel zijn van een transformatieproces’. Uitgangspunt hierbij is dus dat op termijn een bouwgrondexploitatie wordt vastgesteld. Voor alle locaties binnen deze categorie geldt dat ze strategisch worden aangehouden voor toekomstige ontwikkelingen (of ruilingen).

• Voorraden. Dit zijn gronden zonder voornemen tot bebouwing en diverse panden. Ook facilitaire plannen worden onder deze categorie verantwoord. Deze zullen echter niet op de balans voorkomen, omdat in het geval er kosten gemaakt zijn voordat de opbrengst is ontvangen er een post nog te ontvangen opbrengsten zal worden opgenomen en indien de geboekte opbrengst hoger is dan de tot dan toe gemaakte kosten zal het verschil als vooruit ontvangen opbrengsten worden geboekt.

In de jaarrekening over 2021 zijn met als peildatum voorjaar 2022 alle complexen uitgebreid toegelicht. Hieronder wordt volstaan met een toelichting op enkele plannen waar zich in de periode tot augustus 2022 wijzigingen in hebben voorgedaan en/of waar ontwikkelingen zijn geweest.

• Nieuwland zuid: de laatste kavel is gereserveerd.

• Essenvelt: Diverse vrije bouwkavels zijn inmiddels verkocht en geleverd. De overige zijn in reservering c.q. optie. De eerste projectmatige woningen (grondgebonden en appartementen) zijn momenteel in verkoop.

• Hazenburg noord: Het bouwrijp maken is aanbesteed en wordt in de tweede helft van 2022 uitgevoerd. Het bestemmingsplan kan op korte termijn in procedure worden gebracht. Verkoop van de vrije bouwkavels wordt voorbereid.

• Stromenpoort: Met Woongoed is overeenstemming bereikt over de realisatie van flexwoningen. De financiële consequenties zijn verwerkt in een herziene exploitatieopzet die najaar 2022 aan de gemeenteraad wordt voorgelegd.

• Rittenburg III: De eerste woningen zijn in aanbouw.

• Veersepoort 5: Alle grond is inmiddels verkocht aan de ontwikkelaar; de woningen zijn grotendeels ook verkocht. De locatie wordt bouwrijp gemaakt. Start bouw is eind 2022.

• Sint Laurens zuid en noord: Het bestemmingsplan voor fase 1 is onherroepelijk. Bouwrijp maken en start verkoop vrije kavels zijn in voorbereiding. De projectmatige woningen zijn in principe allemaal verkocht.

• Sportlaan: De bouw is gestart.

• Punt Arnestein: Een voorstel aan de gemeenteraad over hoe om te gaan met deze locatie is in voorbereiding.

• Ramsburg oost: Het bestemmingsplan dat plaatsing van zonnepanelen mogelijk moet maken is in procedure gebracht.