Weerstandsvermogen en Risicobeheersing

Inleiding

De gemeente Middelburg onderkent het belang van risicomanagement. Het gaat hierbij om het beheersen van risico's die de bedrijfsvoering kunnen belemmeren. In deze paragraaf worden de risico's in relatie tot de financiële weerstand gelegd. Daarnaast wordt ingegaan op de risico's die andere dan financiële gevolgen hebben voor de gemeente. Te denken valt hierbij aan imagoschade.

Deze paragraaf is als rapportage een onderdeel van het risicomanagementproces. En geeft inzicht in het weerstandsvermogen van de gemeente Middelburg. Het weerstandsvermogen geeft inzicht in de financiële draagkracht van de gemeente indien zich onvoorziene tegenvallers voordoen.

De paragraaf verwoordt in het kort uit welke componenten het weerstandsvermogen bestaat en waar de uitgangspunten van het risicomanagement zijn vastgelegd (beleid). Verder wordt inzicht gegeven in:

• de opbouw van het risicoprofiel (de gesignaleerde risico's);

• de opbouw van de weerstandscapaciteit (vrije middelen om de gesignaleerde risico's in financiële zin op te kunnen vangen);

• het weerstandsvermogen (koppeling van de risico's en de weerstandscapaciteit).

Tot slot wordt inzicht gegeven in de risico's waarvan de gevolgen niet (alleen) financieel van aard zijn.

Beleidskader

Risicomanagementbeleid

Het beleid dat de gemeente voert ten aanzien van risicomanagement is vastgelegd in een risicomanagementbeleidsnotitie. Dit beleid is in 2020 herzien en in 2021 vastgesteld door de gemeenteraad. Belangrijkste wijziging is dat de focus van risicomanagement wordt verbreed. Voorheen lag de focus voornamelijk op risico's met financiële gevolgen. Nu worden ook risico's met andere gevolgen in kaart gebracht, zoals imagoschade. In dit beleidsstuk is de werkwijze vastgelegd en zijn de uitgangspunten bepaald ten aanzien van het risicomanagementproces. Op basis van dit beleidsstuk is deze paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing opgesteld.

De gemeente is verplicht zowel in de programmabegroting als in de programmarekening de risico’s te vermelden die de (financiële) positie van de gemeente kunnen beïnvloeden.

Bij het opstellen van de programmabegroting en jaarrekening dient een zo goed mogelijk beeld van kwantificeerbare risico’s aanwezig te zijn. Dat betekent evenwel niet dat in de gemeentelijke huishouding geen financiële risico’s meer aanwezig zouden zijn. Net als iedere andere organisatie heeft ook de gemeente bij de uitvoering van haar taken te maken met onzekerheden die kunnen leiden tot (financiële) nadelen.

Wat is weerstandsvermogen?

Het weerstandsvermogen bestaat uit:

• De weerstandscapaciteit. Dit zijn de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente kan beschikken om niet begrote kosten te dekken.

• Alle risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn gevormd en die van materiële betekenis kunnen zijn.

Voorwaarden in een continu proces

Risicomanagement heeft op het niveau van de raad, het college en het ambtelijk management een structurele plek gekregen binnen de planning- en controlcyclus. Voor de raad betekent dit dat bij zowel de begroting als bij de jaarrekening gerapporteerd wordt over hoe risico’s zich ontwikkelen en hoe deze zich verhouden tot de ontwikkeling van de weerstandscapaciteit.

Eén van de voorwaarden voor een adequaat risicomanagement is dat bestuurlijke doelstellingen voor programma’s, strategische projecten en grondexploitaties helder zijn. Verder is het noodzakelijk dat zowel bestuur als management zich bewust zijn dat risicomanagement onderdeel is van het normaal besturen en managen van de gemeente. Dit betekent dat het inventariseren van risico’s, het inschatten ervan en het treffen van maatregelen voortdurend in de praktijk wordt uitgevoerd.

Risico's met financiële gevolgen

Uitkomsten inventarisatie

Het risicoprofiel is zeer divers van aard. Zowel grote als relatief kleinere risico’s, risico’s met interne of externe oorzaak en operationeel dan wel strategisch van aard zijn genoemd.

Om het risicoprofiel te structureren wordt gebruik gemaakt van risicocategorieën. Hierdoor kunnen risico’s naar soort worden gerangschikt. Verder is inzichtelijk wat de risicoscore (kans x gevolg) is, voor en na het implementeren van beheersmaatregelen. Om een risicoweging mogelijk te kunnen maken wordt elk risico gekwantificeerd op kans van voorkomen en geldelijk en/of imagogevolg (voor imagorisico's zie onderdeel "risico's met niet financiele gevolgen" verderop in deze paragraaf). Voor zowel kans als gevolg is een vijftal klassen gedefinieerd waardoor de uiteindelijke risicoscore ligt tussen de 0 (minimaal) en 25 (maximaal).

Beheersmaatregelen

Soms is het mogelijk om voor de geïdentificeerde risico’s beheersmaatregelen te treffen. De getroffen maatregelen zijn bedoeld om óf de kans van een risico te verlagen óf de gevolgen te reduceren. Hierdoor neemt de risicoscore af en zal de totale impact van de risico’s op de organisatie afnemen. Beheersmaatregelen zijn te onderscheiden in twee categorieën; financieringsmaatregelen en control-maatregelen. Een financieringsmaatregel is een maatregel waarbij het risico niet gereduceerd wordt, maar dat er financieel gezien dekking voorhanden is als het risico zich daadwerkelijk voordoet. Om risicomanagement effectief te laten zijn is het daarnaast wenselijk om bij het benoemen van beheersmaatregelen ook te kijken naar ‘control-maatregelen’. Dit zijn maatregelen die de kans van optreden of de directe gevolgen van een risico kunnen reduceren.

De risicokaart

Om meer inzicht te krijgen in de spreiding van de risico’s naar kans van optreden en gevolg, wordt gebruik gemaakt van de risicokaart (zie de figuur hieronder). De nummers in de risicokaart corresponderen met de aantallen risico’s die zich in het desbetreffende vak van de risicokaart bevinden. Daarmee wordt direct inzichtelijk hoe de risico’s zijn verdeeld over het groene, oranje en rode gebied.

Een risicoscore in het groene gebied, vormt geen direct gevaar voor de continuïteit van de organisatie. Risico’s die in het oranje gebied zitten vragen om aandacht. Ze vormen individueel nog geen reëel gevaar voor de continuïteit van de organisatie, maar naarmate de tijd vordert, kan het risico wel een bedreiging gaan vormen. Voor deze risico’s wordt het dan ook aangeraden niet lang te wachten met het uitvoeren van beheersmaatregelen.

In de risicokaart wordt duidelijk dat zich relatief veel risico’s in de groene en oranje zone bevinden, onder/midden in de risicokaart. Bij beheersing van deze risico’s die veel voorkomen kan op de korte termijn kostenreductie gerealiseerd worden en op de langere termijn serieuze bedreigingen ten aanzien van de continuïteit van de bedrijfsvoering worden voorkomen.

Een risico dat zich bevindt tegen of in het rode gebied, vereist directe aandacht om te voorkomen dat de continuïteit van de organisatie wordt bedreigd. De gemeente Middelburg kent een aantal van deze risico’s. Dit zijn ook de risico’s die een zware weging hebben binnen de top 10 van de gesignaleerde risico’s binnen onze gemeente, gelet op financiële impact op de organisatie.

Weerstandscapaciteit

Op basis van het geconsolideerde risicoprofiel van de gemeente Middelburg kan worden bepaald hoeveel geld benodigd is om alle risico’s te kunnen financieren. De benodigde weerstandscapaciteit wordt berekend op basis van een risicosimulatie (Monte Carlo methode). Uitgangspunt hierbij is een statistische benadering die er van uit gaat dat nooit alle risico’s zich én tegelijk, én in hun maximale omvang voordoen. Door deze benadering kan op een verantwoorde manier minder vermogen aan worden gehouden.

In totaal zijn voor de gemeente 32 risico’s met een financieel karakter geïdentificeerd en gekwantificeerd. Het onderdeel “wijzigingen in risicoprofiel” verderop in deze paragraaf, bevat een toelichting op de mutaties die binnen het risicoprofiel hebben plaatsgevonden.

Rekening houdend met de inschatting van kans op voorkomen en verwacht geldelijk gevolg, kan op basis van de Monte Carlo techniek bepaald worden dat in 90% van de simulaties het totale risicobedrag niet boven de € 16,6 miljoen uitstijgt.

Risico top 10

In de hiernavolgende tabel wordt de top 10 risico’s van de gemeente Middelburg gerangschikt naar financiële impact weergegeven. Het percentage geeft in grote lijnen de weging van het betreffende risico aan ten opzichte van het totaal aan risico’s. Hieruit is af te leiden dat de top 10 risico’s een weging heeft van rond de 90% in het totaal van de geinventariseerde risico’s.

Wijzigingen in risicoprofiel ten opzichte van risicoprofiel Jaarrekening 2021

De omvang van het risicoprofiel is ten opzichte van de vorige rapportage (Jaarrekening 2021) met € 0,5 miljoen toegenomen naar € 16,6 miljoen. Hoewel het risicoprofiel qua omvang niet significant is gewijzigd is wel een aantal risico's komen te vervallen en is een aantal nieuwe risico's opgevoerd. Zo is vooruitlopend op de structureel door het Rijk toe te kennen extra middelen voor Jeugdzorg besloten de in het herstelplan geformuleerde taakstelling op het Sociaal Domein nu uit de begroting te halen. Het risico met betrekking tot het niet invullen van de taakstelling is daarmee komen te vervallen maar daartegenover is een nieuw risico opgenomen; het niet structureel maken van de nu door het Rijk incidenteel toegekende extra middelen voor Jeugd. Deze middelen zijn tot en met 2023 "hard" toegekend maar vanaf 2024 en verder vooralsnog als incidenteel in de begroting 2023 verwerkt op basis van de in de Hervormingsagenda Jeugd genoemde bedragen.

Verder is het risico "lange termijn effect coronapandemie" vervallen en nu meer geconcretiseerd in aparte risico's zoals stijgende inflatie, stijgende rente en stijgende lonen. Hoewel in de begroting 2023 reeds rekening wordt gehouden met deze effecten kan de werkelijke stijging hoger uitpakken dan nu wordt aangenomen, hetgeen tot financiele tegenvallers kan leiden. Ook de sterke stijging van de gemeentelijke energielasten is in 2023 en verder doorvertaald in de begroting en budgetten zijn opwaarts bijgesteld. Dat neemt niet weg dat de stijging verder kan doorzetten waardoor wij alsnog geconfronteerd worden met financiele tegenvallers. Het risico is hiermee dus niet geheel komen te vervallen.

Nu in de begroting 2023 in jaarschijf 2024 € 7,5 miljoen vanuit de algemene reserve wordt vrijgemaakt voor de restauratie van de gevel van het Stadhuis, is dit risico sterk neerwaarts bijgesteld. Daarnaast is in de (meerjaren)begroting 2023 ruimte vrijgemaakt voor verduurzaming van onze gemeentelijke panden. Voor de korte termijn (2023-2026) zijn derhalve de middelen aanwezig om uitvoering te geven aan de landelijk gestelde klimaatdoelstellingen tav gemeentelijk vastgoed.

De genoemde effecten leiden, naast een aantal minder significante wijzigingen, per saldo tot een lichte stijging van het risicoprofiel met € 0,5 miljoen.

Weerstandscapaciteit

Om de risico’s te kunnen opvangen is het van belang dat de gemeente over een buffer beschikt die hiervoor voldoende is, de zogenaamde weerstandscapaciteit. De weerstandscapaciteit kan gevonden worden in de navolgende componenten.

Onbenutte belastingcapaciteit

Hieronder wordt verstaan de mogelijkheid die de gemeente heeft om de belastingen te verhogen. Bij tarieven waar kostendekking een rol speelt is van onbenutte belastingcapaciteit sprake voor zover nog geen volledige kostendekking wordt gerealiseerd. Aan de hoogte van de overige tarieven is theoretisch geen bovengrens gesteld; de gemeente kan deze echter niet tot in het oneindige verhogen.

Onvoorziene uitgaven

Voor onvoorziene uitgaven is in de begroting jaarlijks een bedrag van € 200.000 voor handen. Dit bedrag is afgestemd met de provincie en akkoord bevonden.

Vrij besteedbare reserves

Als vrij besteedbare reserves beschouwen wij de algemene reserves en bestemmingsreserves waarvoor nog geen verplichtingen zijn aangegaan. Voor wat betreft deze laatste categorie is de reserve Grondbedrijf op dit moment de enige reserve die hieronder valt.

Stille reserves

Van stille reserves is sprake wanneer de marktwaarde van bepaalde activa hoger is dan de op de balans opgenomen boekwaarde. De aanwezigheid van dergelijke stille reserves is een onvermijdelijk gevolg van het voorschrift dat de boekwaarde van de activa gebaseerd moet zijn op de historische kostprijs.

Een stille reserve kan tot de weerstandscapaciteit worden gerekend indien:

• het desbetreffende actief vrij verhandelbaar is;

• de opbrengst bij verkoop uitgaat boven het bedrag dat nodig is om wegvallende inkomsten op te vangen.

De gemeentelijke aandelen in PZEM en de B.N.G., gewaardeerd tegen de nominale waarde, kunnen niet tot de weerstandscapaciteit gerekend worden zolang zij niet vrij verhandelbaar zijn. Wanneer dit wel het geval zal zijn, zal de eventuele opbrengst ter versteviging van de weerstandscapaciteit kunnen worden ingezet.

De gemeente beschikt daarnaast over een aantal panden waarvan de verwachte verkoopwaarde hoger is dan de huidige boekwaarde. Aangezien de meeste van deze panden door de gemeente verhuurd worden of in gebruik gegeven zijn, nemen wij voorzichtigheidshalve deze stille reserves niet mee in de berekening van de weerstandscapaciteit.

De beschikbare weerstandscapaciteit is als volgt bepaald:

Wijzigingen in weerstandscapaciteit t.o.v. projectie weerstandscapaciteit Jaarrekening 2021;

In het overzicht hierboven wordt de meest recente prognose afgegeven voor wat betreft de ontwikkeling van de weerstandscapaciteit. Deze prognose ligt per 1 januari 2027 met € 46,9 miljoen precies in lijn met de prognoses ten tijde van het opstellen van de jaarrekening 2021 (€ 46,8 miljoen).

Hoewel de weerstandscapaciteit per 1 januari 2027 ongewijzigd blijft is in de tussenliggende jaren wel een significante verschuiving zichtbaar. Het positieve reslutaat vanuit de bestuurlijke tussenrapportage 2022 ad € 7,8 miljoen leidt in 2022 tot een forse stijging van de algemene reserve. In de voorliggende begroting 2023 wordt echter voorgesteld om in 2024 een bedrag van nagenoeg dezelfde omvang (€ 7,5 miljoen) aan de algemene reserve te onttrekken ter dekking van de restauratiewerkzaamheden aan de gevel van het Stadhuis. Dit betekent een positieve ontwikkeling tov de situatie zoals gepresenteerd in de jaarrekening 2021. Met een gelijkblijvende weerstandscapaciteit per 1 januari 2027 is voor € 7,5 miljoen budget vrijgemaakt ter dekking van de restauratiewerkzaamheden aan het Stadhuis.

De ontwikkeling van de reserve grondbedrijf is gelijk aan de cijfers waarmee gerekend is ten tijde van de jaarrekening 2021. Deze cijfers baseren we op de meest recente doorrekening Grondbedrijf die jaarlijks in het eerste kwartaal wordt herzien. De hier getoonde cijfers betreffen dus de doorrekening grondbedrijf die in februari 2022 is opgesteld.

Weerstandsvermogen

In het voorgaande is zowel de benodigde als de beschikbare weerstandscapaciteit bepaald. In deze paragraaf kan een relatie worden gelegd tussen deze twee componenten om het weerstandsvermogen van de gemeente Middelburg te bepalen en daarover een oordeel te vellen.

De benodigde weerstandscapaciteit die uit de risicosimulatie voortvloeit, kan worden afgezet tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. De uitkomst van die berekening vormt het weerstandsvermogen.

Voor Middelburg betekent dit per september 2022, gebaseerd op de gemiddelde weerstandscapaciteit in 2022, een ratio van 2.0 (€ 33,2 miljoen weerstandscapaciteit / € 16,6 miljoen risicoprofiel). In lijn met de prognoses zoals geschetst in de jaarrekening 2021 verwachten wij in de periode 2023-2026 een verdere verbetering te zien van de weerstandsratio tot 2.7.

Indien de huidige omvang van het risicoprofiel afgezet wordt tegen de gemiddelde weerstandscapaciteit in de komende jaren zien we dat de ratio zich als volgt ontwikkelt:

Beoordeling weerstandsvermogen

Bij de waardering van het weerstandsvermogen wordt gebruik gemaakt van onderstaande waarderingstabel:

Gegeven de ratio van 2.54 voor begrotingsjaar 2023 betekent dit voor Middelburg dat het weerstandsvermogen als “uitstekend” wordt gekwalificeerd. Ten tijde van het opstellen van de jaarrekening 2021 (maart 2022) werd voor 2023 een weerstandsratio verwacht van 2.18. Geconcludeerd kan worden dat de stijging van de beschikbare weerstandscapaciteit in 2023 als gevolg van het resultaat vanuit de bestuurlijke tussenrapportage 2022 in verhouding harder is toegenomen dan de stijging van het risicoprofiel (van € 16.1 naar € 16.6 miljoen). Dit leidt in 2023 tot een verbetering van de weerstandsratio met 0.36 naar 2.54. Door de onttrekking in 2024 van € 7.5 miljoen aan de algemene reserve ter dekking van de restauratiekosten Stadhuis komt de weerstandsratio vanaf 2024 weer precies in lijn met de verwachting zoals gepresenteerd in de jaarrekening 2021.

Om een goed beeld te verkrijgen van de financiële weerbaarheid van de organisatie is het van belang om ook de ontwikkeling van de ratio op de middellange termijn te bekijken. Op basis van de huidige aannames ten aanzien van het risicoprofiel en weerstandscapaciteit zien we de weerstandsratio in periode 2022-2026 geleidelijk stijgen tot 2.7; een ratio wat de kwalificatie “uitstekend” kent en ruim boven de streefwaarde ligt (1.4) die de raad heeft vastgesteld bij de besluitvorming over de herijking van het risicomanagementbeleid in het eerste kwartaal 2021.

Rekening houdend met de inschattingen en aannames op dit moment kan gesteld worden dat in de periode 2022-2026 (ruim) voldoende reserves (weerstandscapaciteit) beschikbaar zijn om mogelijke financiële tegenvallers (risico’s) op te kunnen vangen. Gelet op de huidige economische ontwikkelingen en hiermee gepaard gaande onzekerheden zal de ontwikkeling van het weerstandsvermogen wel nadrukkelijk gevolgd moeten blijven worden. Geo-politieke spanningen en (de invloed daarvan op) het economische klimaat (inflatie, rente, loonontwikkeling, engieprijzen, grondverkopen, etc) zijn cruciale factoren die het weerstandsvermogen sterk kunnen beïnvloeden.

Risico's met niet-financiële gevolgen

Deze subparagraaf vertoont overeenkomsten met de subparagraaf risico’s met financiële gevolgen. De overeenkomsten richten zich op de onderdelen uitkomsten inventarisatie en beheersmaatregelen. Gebaseerd hierop wordt onderstaand inzicht gegeven in de risicokaart en worden de opgenomen risico’s toegelicht.

Risicokaart

Om meer inzicht te krijgen in de spreiding van de risico’s naar kans van optreden en gevolg, wordt gebruik gemaakt van de risicokaart (zie de Tabel: Risicokaart niet-financiële gevolgen gemeente Middelburg na beheersmaatregelen). De nummers in de risicokaart corresponderen met de aantallen risico’s die zich in het desbetreffende vak van de risicokaart bevinden. Daarmee wordt direct inzichtelijk hoe de risico’s zijn verdeeld over het groene, oranje en rode gebied.

De toelichting op de risicokaart en hoe deze geïnterpreteerd moet worden, is opgenomen bij de subparagraaf risico’s met financiële gevolgen.

Risicotabel

Onderstaand zijn de geïnventariseerde risico’s met niet-financiële gevolgen weergegeven. Aan de risico’s is een risicoscore gekoppeld, de kans maal het gevolg hiervan. De maximale risicoscore betreft 25.

Wijzigingen in risicoprofiel ten opzichte van risicoprofiel Jaarrekening 2021

Voor het eerst is in de begroting 2022 over dit onderwerp gerapporteerd. Ten aanzien hiervan hebben een aantal wijzigingen plaatsgevonden. De eerste wijziging betreft het aantal risico’s. In de eerste instantie waren er 9 risico’s, nu zijn dit er 11. De nieuwe risico’s zijn tot stand gekomen aan de hand van de gesprekken die gevoerd zijn. Ook zijn in deze gesprekken de risico’s en de omschrijving hiervan in een aantal gevallen aangescherpt.

De tweede wijziging omvat een mutatie in een risicoscore. Dit gaat om één risico met een stijging van de risicoscore van 6 naar 9. Dit risico betreft het risico dat klachten en hieruit volgende eventuele juridische trajecten voor de indiener leiden tot een onbevredigend resultaat. De reden hiervoor is dat het aantal klachten in de loop der jaren is toegenomen en een aantal hiervan in het regionale nieuws zijn geweest. Als gevolg hiervan is de kans van 30% bijgesteld naar 50%, hetgeen leidt tot een hogere risicoscore.

Verder dient opgemerkt te worden dat risico’s rondom informatie beter worden beheerst door het in- en uitvoeren van beheersmaatregelen. Overigens wordt zowel de kans als het gevolg van de risico’s hoger geschat, zoals door invloed van buitenaf. Per saldo zijn deze risicoscores ongewijzigd.

Financiële kengetallen

Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeente (BBV) stelt een vijftal kengetallen verplicht. Doel hiervan is dat de gemeenteraad gemakkelijker inzicht krijgt in de financiële positie van hun gemeente. In de regeling van de minister is expliciet opgenomen de wijze waarop de kengetallen moeten worden berekend. Onderstaand de berekende kengetallen voor de gemeente Middelburg en een toelichting per kengetal.

De kleuren in bovenstaande tabel zijn gebaseerd op onderstaande tabel. Deze score en ranking is gebruik gemaakt van de signaleringswaarden (ondergrenzen) die de provincies als toezichthouders hanteren bij het financieel toezicht op gemeenten.De signaleringswaarden zijn ingedeeld in categorieën. Aan deze categorieën is geen waardeoordeel gegeven. Duidelijk is dat categorie A het minst risicovol is en categorie C het meest.

Betekenis financiële kengetallen

Netto schuldquote

De netto schuld weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen. De netto schuldquote geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en de aflossingen op de exploitatie.

Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

Om inzicht te verkrijgen in hoeverre sprake is van doorlenen wordt de netto schuldquote zowel in inclusief als exclusief doorgeleende gelden weergegeven. Dit noemen we de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen. Op die manier wordt duidelijk in beeld gebracht wat het aandeel van de verstrekte leningen is en wat dit betekent voor de schuldenlast.

De wijze waarop de netto schuldquote gecorrigeerd voor de doorgeleende gelden wordt berekend is gelijk aan de netto schuldquote, op voorwaarde dat bij de financiële activa ook alle verstrekte leningen worden opgenomen (zie artikel 36 lid b en c BBV).

Solvabiliteitsratio

De solvabiliteitsratio geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is aan zijn financiële verplichtingen te voldoen.

Structurele exploitatieruimte

Dit kengetal geeft aan hoe groot de structurele exploitatieruimte is, door de structurele baten en structurele lasten te vergelijken. Daarnaast geeft dit kengetal ook aan of de gemeente in staat is om structurele tegenvallers op te vangen dan wel of er nog ruimte is voor nieuw beleid.

Grondexploitatie

Het kengetal geeft weer hoe de waarde van de grondexploitatie zich verhoudt tot de totale baten.

Belastingcapaciteit

De belastingcapaciteit geeft inzicht hoe de belastingdruk zich verhoudt ten opzichte van het landelijk gemiddelde.

Link: nadere uitleg Financiële kengetallen gemeenten en provincies