Grondbeleid

Begin 2021 heeft de gemeenteraad een nieuwe Nota grondbeleid vastgesteld. Net als in de vorige versie van deze nota, daterend uit 2016, is hierin het in 2002 ingezette actieve grondbeleid bijgesteld: voor de bestaande grondposities blijft per definitie sprake van een actief grondbeleid, voor nieuwe ontwikkelingen zal per situatie worden beoordeeld welke vorm van grondbeleid de voorkeur heeft. Voor het huidige grondbezit blijft actief grondbeleid dus een gegeven; de functieverandering en verkoop van in bezit van de gemeente zijnde grond wordt in eigen hand gehouden. Diverse andere plannen worden door de gemeente gefaciliteerd, een situatie die steeds vaker voor komt.

Een actief grondbeleid betekent dat de exploitatie ten behoeve van de functieverandering of herontwikkeling van gronden in eigen hand wordt gehouden. De verwerving van de gronden en de nodige bewerkingen zijn of worden door en onder regie van de gemeente uitgevoerd. Daarna kunnen de gronden bouwrijp voor een marktconforme prijs (in principe gebaseerd op residuele waarde) worden verkocht. In het verleden zijn in dit kader diverse gronden verworven, waardoor het accent de laatste jaren vooral ligt op planontwikkeling, (tijdelijk) beheer en verkoop van deze gronden. Nieuwe strategische verwervingen zullen in principe niet meer plaatsvinden, tenzij gemotiveerd kan worden waarom dit toch gewenst of noodzakelijk is.

Op basis van de begin 2021 opgestelde doorrekening van het grondbedrijf wordt in deze paragraaf vooruitgeblikt op het jaar 2022.

Beleidskader

Het grondbeleid is geen doel op zich maar dienstbaar aan algemene en specifieke beleidsdoelstellingen van de gemeente. De belangrijkste leidraad wordt gevormd door de Kwaliteitsatlas Middelburg 2030 en de in 2010 vastgestelde herziene versie hiervan. Op termijn wordt dit vervangen door de Omgevingsvisie, waaraan momenteel wordt gewerkt.

De volgende programma’s worden mede door het gevoerde grondbeleid gerealiseerd.

Actuele ontwikkelingen

In 2019 is door de Stec Groep een mede door de provincie geïnitieerd provinciebreed onderzoek naar de woningmarkt uitgevoerd, met voor Walcheren een speciale focus op de verschillende beschikbare nieuwbouwlocaties. Deze onderzoeken zijn in januari 2020 afgerond. In maart 2021 heeft Rigo een rapport opgeleverd, specifiek voor de Middelburgse woningmarkt. Deze rapporten dienen mede als onderbouwing voor het woningbouwprogramma dat ten grondslag ligt aan de cijfers in de begroting voor 2022.

Vorig jaar werd hier opgemerkt dat als gevolg van COVID-19 er veel onzeker is wat de economische toekomst betreft, maar dat hier op de lokale woningmarkt vooralsnog niets van te merken was en dat dus ook (nog) geen voorschot genomen werd op eventuele negatieve effecten voor het grondbedrijf. Op dit moment staat de woningmarkt ondanks, of wellicht ook mede door 'corona' nog steeds erg onder druk, waarbij het aanbod sterk achterblijft bij de vraag.

Financiële positie grondbedrijf

In het grondbedrijf wordt voor de plannen die in exploitatie zijn het verschil tussen investeringen en opbrengsten in een bepaald jaar in principe niet als verlies of winst genomen maar bijgeschreven op de boekwaarde van een plan. De boekwaarde van een plan bestaat uit het gecumuleerde verschil tussen investeringen en opbrengsten. Bij het afsluiten van een plan vormt het op dat moment resterende positieve of negatieve saldo een winst of verlies. Tegenover de boekwaarde van de plannen staan de voorziening grondbedrijf (als correctie op de boekwaarde) en de reserve grondbedrijf.

Aan het begin van elk jaar wordt een complete doorrekening en risicoanalyse gemaakt van het grondbedrijf. In februari 2021 is voor het laatst een doorrekening gemaakt, de vertrouwelijke nota ‘Grondbedrijf Middelburg 2020-2040, doorrekening en risicoanalyse februari 2021’. Deze paragraaf is verder gebaseerd op de genoemde nota, waarbij het daarin berekende basisscenario als uitgangspunt is genomen.

Hierna volgt een toelichting op de verwachte ontwikkeling van de boekwaarde, voorziening grondbedrijf en reserve grondbedrijf.

Boekwaarde grondbedrijf

De doelstelling van het eind 2015 vastgestelde actieplan grondbedrijf is het verlagen van de boekwaarde van het grondbedrijf. Uiterlijk in 2030 zou een situatie moeten worden bereikt waarin de reserve grondbedrijf gelijk is aan de dan nog resterende boekwaarde. Mede door de aantrekkende verkopen vanaf 2016 is er inderdaad sprake van een afnemende boekwaarde, waarbij de verwachting is dat deze lijn de komende jaren verder doorgetrokken kan worden. In 2026 zou de doelstelling vanuit het actieplan dan bereikt kunnen zijn.

Naar verwachting neemt de boekwaarde in 2021 eenmalig iets toe, wat te maken heeft met het bouwrijp maken van enkele locaties waarvoor pas in de jaren erna opbrengsten worden verwacht. Omdat het aanbod van woningbouwlocaties momenteel erg gering is, worden deze kosten in 2021 niet voldoende gecompenseerd door grondopbrengsten elders. Vanaf 2022 wordt weer een jaarlijks dalende boekwaarde voorzien.

In de tabel hieronder is de boekwaarde per eind 2020 te zien, met daarnaast de verwachte ontwikkeling voor de jaren erna.

Voorziening grondbedrijf

Volgens het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) moet de gemeente voor verwachte verliezen op grondexploitaties een voorziening vormen. In de Nota grondbeleid 2021 is als uitgangspunt genomen dat de voorziening gevormd wordt:

• voor onvermijdbare verliezen;

• op basis van door de gemeenteraad vastgestelde exploitatieopzetten;

• op basis van contante waarde

• ten laste van het jaarresultaat c.q. de reserve grondbedrijf

De voorziening grondbedrijf wordt dus, op contante waarde, gevormd ten laste van de reserve grondbedrijf. Zodra de verlieslatende plannen worden afgesloten kan het negatieve resultaat worden verrekend met het daarvoor beschikbare bedrag in de voorziening grondbedrijf. Daarnaast worden ook bedragen aan de voorziening grondbedrijf toegevoegd voor verwachte nakomende kosten van plannen die inmiddels afgesloten zijn (dat gebeurt normaliter als de laatste verkopen hebben plaatsgevonden).

Per begin 2021 is in de voorziening grondbedrijf een bedrag van afgerond € 5,1 miljoen aanwezig. De komende jaren neemt dit bedrag naar verwachting jaarlijks af.

Reserve grondbedrijf

Voor risico’s moet een buffer aanwezig zijn c.q. gevormd worden. Deze buffer is de reserve grondbedrijf. In de Nota grondbeleid 2021 zijn voor deze buffer de volgende normen vastgesteld:

• Op eindwaarde is het saldo van de reserve positief;

• Bij doorberekening van een risicoscenario is het saldo eveneens positief op eindwaarde;

• Bij doorberekening van een risicoscenario wordt de reserve de eerstkomende vijf jaar niet negatief;

• De reserve grondbedrijf dient minimaal 10% van de netto boekwaarde van de bouwgrond in exploitatie + 10% van de nog te maken kosten voor deze bouwgrond in exploitatie te zijn. Bij een hogere reserve kan desgewenst afgewogen worden om het meerdere in te zetten voor andere doeleinden door dit meerdere saldo of een deel daarvan toe te voegen aan de algemene reserve van de gemeente.

• De reserve grondbedrijf is maximaal gelijk aan de boekwaarde van de bouwgrond in exploitatie (doelstelling actieplan grondbedrijf) plus de nog te maken kosten voor deze bouwgrond in exploitatie. Als de reserve boven deze norm komt vindt in elk geval afdracht plaats aan de algemene reserve van de gemeente.

De reserve grondbedrijf wordt in principe gevormd uit de winsten op grondexploitaties. Op winstgevende plannen wordt een systeem van tussentijdse winstneming toegepast, waarbij rekening wordt gehouden met de mate waarin kosten gemaakt en opbrengsten gerealiseerd zijn, conform de voorschriften vanuit het BBV.

Per 1 januari 2021 was het saldo van de reserve grondbedrijf € 8,6 miljoen. Per 1 januari 2022 is het verwachte saldo € 9,5 miljoen. De jaren daarna neemt het saldo naar verwachting verder toe. Per eind 2022 zal het saldo van de reserve voldoen aan de begin 2021 in de nieuwe Nota Grondbeleid vastgestelde normen. Zie hiervoor de gegevens in onderstaande tabel.

Risico's grondbedrijf

Jaarlijks wordt een doorrekening met enkele scenario’s gemaakt om te bepalen of de reserve aan de eisen voldoet. Kort samengevat zijn in de doorrekening van begin 2021 (waarop deze paragraaf is gebaseerd) de volgende scenario’s doorgerekend:

• Basisscenario: een scenario gebaseerd op de woningmarktafspraken 2016-2025 en het door de Stec Groep eind 2019, begin 2020 uitgevoerde Locatieonderzoek Walcheren. Voorzichtigheidshalve zijn niet alle mogelijkheden die op basis van het onderzoek en de afspraken ontstaan ook benut. In dit scenario worden 2.300 woningen gerealiseerd in de periode tot en met 2040 en wordt in dezelfde periode 20,3 hectare bedrijventerrein verkocht. Het zwaartepunt van de gereedkomende woningen ligt in de periode 2022-2026, en de verwachte opbrengsten in de periode 2021-2025. Voor 2021 worden wat lagere opbrengsten verwacht omdat diverse ontwikkelingen vertraging hebben opgelopen en er momenteel dus weinig aanbod is.

• Risicoscenario: in het risicoscenario is als input opgenomen dat zich in de periode 2023-2026 een nieuwe crisis voordoet. Het scenario kent hetzelfde aantal woningen en hectaren bedrijventerrein, maar het zal langer duren eer dit gerealiseerd wordt. Voor de periode 2022-2026 wordt in dit scenario uitgegaan van een halvering van de productie en tevens dat het pas vanaf 2025 weer mogelijk zal zijn om grondprijzen te verhogen.

Ook is voor enkele specifieke locaties een extra risico doorberekend: Voor de locaties Trekdijk, Cleene Hooge, Sint Laurens, Walcherseweg en Oranjepolder is als risico opgenomen dat hier niet ontwikkeld kan worden, omdat deze locaties buiten het bestaand bebouwd gebied zijn gelegen.

De doorberekende scenario’s vormen input voor de paragraaf Weerstandsvermogen van jaarrekening en begroting:

• Het basisscenario in de eerdergenoemde doorrekening van het grondbedrijf wordt gebruikt om de verwachte ontwikkeling van de reserve grondbedrijf, als onderdeel van de weerstandscapaciteit van de gemeente, in te schatten.

• Het verschil tussen basisscenario en risicoscenario is als risico vertaald in de paragraaf Weerstandsvermogen.

• De risico's voor de genoemde specifieke locaties zijn, met een inschatting van kans op voorkomen en financieel gevolg, zijn toegevoegd aan de paragraaf Weerstandsvermogen.

Uit de gemaakte doorrekening blijkt dat de reserve grondbedrijf per 31 december 2020 voldoet aan de meeste van de in de nieuwe Nota grondbeleid 2021gestelde aangescherpte normen. Op eindwaarde is de reserve zowel in het basisscenario als in het risicoscenario positief en tevens is in het risicoscenario de reserve de eerste vijf jaar niet negatief. Uitsluitend de meest recent toegevoegde norm (10% boekwaarde + 10% nog te maken kosten) wordt momenteel nog niet behaald. De verwachting is dat dit vanaf 2022 wel het geval zal zijn. In het basisscenario worden tevens de doelstellingen uit het actieplan grondbedrijf gerealiseerd. In 2026 is het saldo van de reserve hoger dan de netto boekwaarde van de dan nog resterende complexen, terwijl het de doelstelling is om deze situatie in 2030 te bereiken. In het risicoscenario wordt de doelstelling in 2031 behaald.

Gelet op de risico’s die in het grondbedrijf aanwezig zijn en de onzekerheid over de (verdere) toekomst is het niet verstandig om op dit moment besluiten te nemen over nieuwe afdrachten van het grondbedrijf aan de reguliere exploitatie of reserve strategische projecten. Pas op langere termijn zal hiervoor mogelijk weer ruimte kunnen ontstaan. Bovendien zal het dan langer duren voordat aan de doelstelling ‘saldo reserve = netto boekwaarde’ kan worden voldaan.

Toelichting belangrijkste exploitatie, plannen en complexen

Binnen het grondbedrijf valt vanaf 2016 de volgende indeling de maken:

• Bouwgrond in exploitatie (bie). Dit zijn gronden waarvoor een exploitatieopzet is vastgesteld.

• Materiële vaste activa (mva) c.q. strategische gronden. Volgens het BBV zijn dit ‘overige gronden zonder vaste bestemming, die [op dit moment] geen onderdeel zijn van een transformatieproces’. Uitgangspunt hierbij is dus dat op termijn een bouwgrondexploitatie wordt vastgesteld. Voor alle locaties binnen deze categorie geldt dat ze strategisch worden aangehouden voor toekomstige ontwikkelingen (of ruilingen).

• Voorraden. Dit zijn gronden zonder voornemen tot bebouwing en diverse panden. Ook facilitaire plannen worden onder deze categorie verantwoord. Deze zullen echter niet op de balans voorkomen, omdat in het geval er kosten gemaakt zijn voordat de opbrengst is ontvangen er een post nog te ontvangen opbrengsten zal worden opgenomen en indien de geboekte opbrengst hoger is dan de tot dan toe gemaakte kosten zal het verschil als vooruit ontvangen opbrengsten worden geboekt.

In de jaarrekening 2020 zijn met als peildatum voojaar 2021 alle complexen uitgebreid toegelicht. Hieronder wordt volstaan met een toelichting op enkele plannen waar zich in de periode tot augustus 2021 wijzigingen in hebben voorgedaan en/of waar ontwikkelingen zijn geweest.

• Essenvelt: De verkoop van bouwkavels is gestart. Alle 42 kavels zijn in reservering gegeven.

• Veersepoort fase vijf: De zitting bij de Raad van State is half september.

• Sint Laurens zuid en noord: Er lopen twee beroepen bij de Raad van State tegen het vastgestelde bestemmingsplan. Deze zullen begin 2022 worden behandeld. De eerste omgevingsvergunningen voor de tiny houses zijn verleend. Na de zomer zal het terrein bouwrijp worden gemaakt.

• Sportlaan: Het voorontwerp bestemmingsplan is in procedure gebracht.

• Mortiere bedrijventerrein zuid: De kopkavel (waar ook de politie zich vestigt) is inmiddels helemaal verkocht. Van de nog resterende gronden is in totaal vier hectare gereserveerd (leveringen verwacht in 2022 en 2023), zodat momenteel nog een kleine 1,5 hectare vrij beschikbaar is voor verkopen.

• Private ontwikkelingen: Het bestemmingsplan voor de locatie Morgenster is onherroepelijk. Voor de locatie Braakmanstraat is een anterieure overeenkomst gesloten. Een bestemmingsplan wat de bouw van vijftig woningen op deze plek mogelijk zou moeten maken (initiatief Woongoed) is in voorbereiding.