Grondbeleid

in 2016 heeft de gemeenteraad de Nota grondbeleid 2016 vastgesteld, waarmee het in 2002 ingezette actieve grondbeleid is bijgesteld: voor de bestaande grondposities blijft per definitie sprake van een actief grondbeleid, voor nieuwe ontwikkelingen zal per situatie worden beoordeeld welke vorm van grondbeleid de voorkeur heeft. Voor het huidige grondbezit blijft actief grondbeleid dus een gegeven; de functieverandering en verkoop van in bezit van de gemeente zijnde grond wordt in eigen hand gehouden. Diverse andere plannen worden door de gemeente gefaciliteerd.

Een actief grondbeleid betekent dat de exploitatie ten behoeve van de functieverandering of herontwikkeling van gronden in eigen hand wordt gehouden. De verwerving van de gronden en de nodige bewerkingen zijn/worden door en onder regie van de gemeente uitgevoerd. Daarna kunnen de gronden bouwrijp voor een marktconforme prijs (in principe gebaseerd op residuele waarde) worden verkocht. In het verleden zijn in dit kader diverse gronden verworven, waardoor het accent de laatste jaren vooral ligt op planontwikkeling, (tijdelijk) beheer en verkoop van deze gronden. Nieuwe strategische verwervingen zullen in principe niet meer plaatsvinden, tenzij gemotiveerd kan worden waarom dit toch gewenst of noodzakelijk is.

Op basis van de begin 2020 opgestelde doorrekening van het grondbedrijf wordt vooruitgeblikt op het jaar 2021.

Beleidskader

Het grondbeleid is geen doel op zich maar dienstbaar aan algemene en specifieke beleidsdoelstellingen van de gemeente. De belangrijkste leidraad wordt gevormd door de Kwaliteitsatlas Middelburg 2030 en de in 2010 vastgestelde herziene versie hiervan. Op termijn wordt dit vervangen door de Omgevingsvisie.

De volgende programma’s worden mede door het gevoerde grondbeleid gerealiseerd.

Actuele ontwikkelingen

In 2019 is door de Stec Groep een mede door de provincie geïnitieerd provinciebreed onderzoek naar de woningmarkt uitgevoerd, met voor Walcheren een speciale focus op de verschillende beschikbare nieuwbouwlocaties. Deze onderzoeken zijn in januari 2020 afgerond. Deze rapporten dienen mede als onderbouwing voor het woningbouwprogramma dat ten grondslag ligt aan de cijfers in de begroting voor 2021.

Als gevolg van COVID-19 is er veel onzeker wat de economische toekomst betreft. Vooralsnog is hier op de lokale woningmarkt nog niets van te merken, waardoor de effecten van 'corona' binnen het grondbedrijf ook nog niet of nauwelijks zichtbaar zijn. In deze paragraaf is dan ook (nog)geen voorschot genomen op eventuele negatieve effecten voor het grondbedrijf.

Financiële positie grondbedrijf

In het grondbedrijf wordt voor de plannen die in exploitatie zijn het verschil tussen investeringen en opbrengsten in een bepaald jaar in principe niet als verlies of winst genomen maar bijgeschreven op de boekwaarde van een plan. De boekwaarde van een plan bestaat uit het gecumuleerde verschil tussen investeringen en opbrengsten. Bij het afsluiten van een plan vormt het op dat moment resterende positieve of negatieve saldo een winst of verlies. Tegenover de boekwaarde van de plannen staan de voorziening grondbedrijf (als correctie op de boekwaarde) en de reserve grondbedrijf.

Aan het begin van elk jaar wordt een complete doorrekening en risicoanalyse gemaakt van het grondbedrijf. In februari 2020 is voor het laatst een doorrekening gemaakt, de vertrouwelijke nota ‘Grondbedrijf Middelburg 2019-2040, doorrekening en risicoanalyse februari 2020’. Deze paragraaf is verder gebaseerd op de genoemde nota, waarbij het daarin berekende basisscenario als uitgangspunt is genomen.

Hierna volgt een toelichting op de verwachte ontwikkeling van de boekwaarde, voorziening grondbedrijf en reserve grondbedrijf.

Boekwaarde grondbedrijf

De doelstelling van het eind 2015 vastgestelde actieplan grondbedrijf is het verlagen van de boekwaarde van het grondbedrijf. Uiterlijk in 2030 zou een situatie moeten worden bereikt waarin de reserve grondbedrijf gelijk is aan de dan nog resterende boekwaarde. Mede door de aantrekkende verkopen vanaf 2016 is er inderdaad sprake van een afnemende boekwaarde, waarbij de verwachting is dat deze lijn de komende jaren verder doorgetrokken kan worden. In 2026 zou de doelstelling vanuit het actieplan dan nagenoeg bereikt kunnen zijn.

Naar verwachting neemt de boekwaarde in 2020 eenmalig iets toe, wat te maken heeft met het bouwrijp maken van enkele locaties waarvoor pas in de jaren erna opbrengsten worden verwacht. Omdat het aanbod van woningbouwlocaties momenteel erg gering is, worden deze kosten in 2020 niet voldoende gecompenseerd door grondopbrengsten elders. Vanaf 2021 wordt weer een jaarlijks dalende boekwaarde voorzien.

Voorziening grondbedrijf

Volgens het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) moet de gemeente voor verwachte verliezen op grondexploitaties een voorziening vormen. In de Nota grondbeleid 2016 is als uitgangspunt genomen dat de voorziening gevormd wordt:

• voor onvermijdbare verliezen;

• op basis van door de gemeenteraad vastgestelde exploitatieopzetten;

• op basis van contante waarde

• ten laste van het jaarresultaat c.q. de reserve grondbedrijf

De voorziening grondbedrijf wordt dus, op contante waarde, gevormd ten laste van de reserve grondbedrijf. Zodra de verlieslatende plannen worden afgesloten kan het negatieve resultaat worden verrekend met het daarvoor beschikbare bedrag in de voorziening grondbedrijf. Daarnaast worden ook bedragen aan de voorziening grondbedrijf toegevoegd voor verwachte nakomende kosten van plannen die inmiddels afgesloten zijn (dat gebeurt normaliter als de laatste verkopen hebben plaatsgevonden).

Per begin 2020 is in de voorziening grondbedrijf een bedrag van ruim € 5,1 aanwezig. De komende jaren neemt dit bedrag naar verwachting jaarlijks af.

Reserve grondbedrijf

Voor risico’s moet een buffer aanwezig zijn c.q. gevormd worden. Deze buffer is de reserve grondbedrijf. In de Nota grondbeleid 2016 zijn voor deze buffer de volgende normen vastgesteld:

• de reserve grondbedrijf moet op eindwaarde positief zijn;

• bij doorberekening van een risicoscenario moet deze reserve op eindwaarde eveneens positief zijn;

• bij doorberekening van een risicoscenario mag de reserve de eerstkomende vijf jaar niet negatief worden.

• In het actieplan grondbedrijf is daarnaast de doelstelling opgenomen dat in 2030 de resterende boekwaarde van het grondbedrijf gelijk is aan het saldo van de reserve.

De reserve grondbedrijf wordt in principe gevormd uit de winsten op grondexploitaties. Op winstgevende plannen wordt een systeem van tussentijdse winstneming toegepast. Tot enkele jaren geleden vond winstneming plaats op basis van een staffel uit de Nota grondbeleid 2016. Inmiddels zijn de voorschriften vanuit het BBV echter gewijzigd, winstneming dient berekend te worden met de volgende formule: ‘% gerealiseerde kosten x % gerealiseerde opbrengsten x geprognotiseerde totaalwinst = te nemen winst’. Deze formule wordt, in afwijking van Nota grondbeleid, dan ook toegepast. In de nieuw op te stellen Nota grondbeleid zal uitgaande van de BBV-formule opnieuw bezien worden wat de wenselijke minimale omvang van de reserve grondbedrijf zou moeten zijn, omdat de risico’s waar deze reserve tegenover staat in beginsel groter zijn dan wanneer de winstneming op de oude voet had plaatsgevonden. De systematiek volgens de regelgeving van het BBV is immers minder voorzichtig.

Per 1 januari 2020 was het saldo van de reserve grondbedrijf € 7,4 miljoen. Per 1 januari 2021 is het verwachte saldo € 8,4 miljoen. De jaren daarna neemt het saldo naar verwachting weer toe. Daarmee wordt voldaan aan de normen vanuit de Nota grondbeleid.

Risico's grondbedrijf

Jaarlijks wordt een doorrekening met enkele scenario’s gemaakt om te bepalen of de reserve aan de eisen voldoet. Kort samengevat zijn in de doorrekening van begin 2020 (waarop deze paragraaf is gebaseerd) de volgende scenario’s doorgerekend:

• Basisscenario: een scenario gebaseerd op de woningmarktafspraken 2016-2025 en het door de Stec Groep eind 2019, begin 2020 uitgevoerde Locatieonderzoek Walcheren. Voorzichtigheidshalve zijn niet alle mogelijkheden die op basis van het onderzoek en de afspraken ontstaan ook benut. In dit scenario worden 2.400 woningen gerealiseerd in de periode tot en met 2040 en wordt in dezelfde periode 20,3 hectare bedrijventerrein verkocht. Het zwaartepunt van de gereedkomende woningen ligt in de periode 2022-2028, en de verwachte opbrengsten in de periode 2021-2027. Voor 2020 worden wat lagere opbrengsten verwacht omdat diverse ontwikkelingen vertraging hebben opgelopen en er momenteel dus weinig aanbod is.

• Risicoscenario: in het risicoscenario is als input opgenomen dat zich in de periode 2021-2024 een nieuwe crisis voordoet. Het scenario kent hetzelfde aantal woningen en hectaren bedrijventerrein, maar het zal langer duren eer dit gerealiseerd wordt. Voor de periode 2021-2025 wordt in dit scenario uitgegaan van een halvering van de productie en tevens dat het pas vanaf 2024 weer mogelijk zal zijn om grondprijzen te verhogen. Tevens is gerekend met een hogere stijging van de kosten in de periode tot en met 2023.

Ook is voor enkele specifieke locaties een extra risico doorberekend: Voor de locaties Trekdijk, Cleene Hooge, Sint Laurens, Walcherseweg en Oranjepolder is als risico opgenomen dat hier niet ontwikkeld kan worden, omdat deze locaties buiten het bestaand bebouwd gebied zijn gelegen.

De doorberekende scenario’s vormen input voor de paragraaf Weerstandsvermogen van jaarrekening en begroting:

• Het basisscenario in de eerdergenoemde doorrekening van het grondbedrijf wordt gebruikt om de verwachte ontwikkeling van de reserve grondbedrijf, als onderdeel van de weerstandscapaciteit van de gemeente, in te schatten.

• Het verschil tussen basisscenario en risicoscenario is als risico vertaald in de paragraaf Weerstandsvermogen.

• De risico's voor de genoemde specifieke locaties zijn, met een inschatting van kans op voorkomen en financieel gevolg, zijn toegevoegd aan de paragraaf Weerstandsvermogen.

Uit de gemaakte doorrekening blijkt dat de reserve grondbedrijf per 31 december 2019 voldeed aan de in de Nota Grondbeleid 2016 gestelde normen. Op eindwaarde is de reserve zowel in het basisscenario als in het risicoscenario positief en tevens is in het risicoscenario de reserve de eerste vijf jaar niet negatief. In het basisscenario worden tevens de doelstellingen uit het actieplan grondbedrijf gerealiseerd. In 2026 is het saldo van de reserve vrijwel gelijk aan de netto boekwaarde van de dan nog resterende complexen, terwijl de doelstelling is om deze situatie in 2030 te bereiken. In het risicoscenario wordt de doelstelling in 2031 behaald.

Gelet op de risico’s die in het grondbedrijf aanwezig zijn en de onzekerheid over de (verdere) toekomst is het niet verstandig om op dit moment besluiten te nemen over nieuwe afdrachten van het grondbedrijf aan de reguliere exploitatie of reserve strategische projecten. Pas op langere termijn zal hiervoor mogelijk weer ruimte kunnen ontstaan. Bovendien zal het dan langer duren voordat aan de doelstelling ‘saldo reserve = netto boekwaarde’ kan worden voldaan.

Toelichting belangrijkste exploitatie, plannen en complexen

Binnen het grondbedrijf valt vanaf 2016 de volgende indeling de maken:

• Bouwgrond in exploitatie (bie). Dit zijn gronden waarvoor een exploitatieopzet is vastgesteld.

• Materiële vaste activa (mva) c.q. strategische gronden. Volgens het BBV zijn dit ‘overige gronden zonder vaste bestemming, die [op dit moment] geen onderdeel zijn van een transformatieproces’. Uitgangspunt hierbij is dus dat op termijn een bouwgrondexploitatie wordt vastgesteld. Voor alle locaties binnen deze categorie geldt dat ze strategisch worden aangehouden voor toekomstige ontwikkelingen (of ruilingen).

• Voorraden. Dit zijn gronden zonder voornemen tot bebouwing en diverse panden. Ook facilitaire plannen worden onder deze categorie verantwoord. Deze zullen echter niet op de balans voorkomen, omdat in het geval er kosten gemaakt zijn voordat de opbrengst is ontvangen er een post nog te ontvangen opbrengsten zal worden opgenomen en indien de geboekte opbrengst hoger is dan de tot dan toe gemaakte kosten zal het verschil als vooruit ontvangen opbrengsten worden geboekt.

In de jaarrekening 2019 zijn alle complexen uitgebreid toegelicht. Hieronder wordt volstaan met een toelichting op enkele plannen waar zich in de periode tot augustus 2020 wijzigingen in hebben voorgedaan en/of waar ontwikkelingen zijn geweest.

• Nieuwland zuid: Er is nog één kavel per direct beschikbaar.

• Sprencklaan: De laatste kavel is inmiddels door de kopers ook afgenomen.

• Rittenburg: De laatste projectmatige woningen zijn inmiddels in aanbouw. In fase 1 is nog een vrije kavel niet verkocht.

• Kanaalweg west: het bestemmingsplan voor de studentenhuisvesting is na een beroep bij de Raad van State inmiddels onherroepelijk. De grond is door Woongoed nog niet afgenomen.

• Veersepoort fase vijf: Inmiddels heeft ook het ontwerp bestemmingsplan ter inzage gelegen. In het najaar van 2020 wordt dit aan de gemeenteraad ter vaststelling voorgelegd.

• Rotterdamsekaai: De omgevingsvergunning voor de verbouw van twee gymzalen tot woningen is verleend, maar nog niet onherroepelijk. Na de zomer wil Woongoed starten met bouwactiviteiten.

• Krooneveldweg: De bouw is gestart.

• Walcherseweg: Het bestemmingsplan voor de nieuwbouw van de kerk is onherroepelijk. Een uitwerking van de wijzigingsbevoegdheid voor de twee woningen is in de maak.

• Trekdijk: De gemeenteraad heeft in mei 2020 een herziene exploitatieopzet vastgesteld. De terinzagelegging van een voorontwerp bestemmingsplan is in voorbereiding.

• Sint Laurens zuid en noord: Een voorontwerp bestemmingsplan heeft voor de zomer van 2020 ter inzage gelegen. Inspraakreacties worden beantwoord en er wordt gewerkt aan een ontwerpbestemmingsplan.

• Kleverskerkseweg 27: De gebouwen zijn verkocht.

• Herstructurering Arnestein/CZAV: Door de gemeenteraad is een exploitatieopzet vastgesteld.