Weerstandsvermogen en risicobeheersing

De gemeente Middelburg onderkent het belang van risicomanagement. Het gaat hierbij om het beheersen van risico's die de bedrijfsvoering kunnen belemmeren. In deze paragraaf worden de risico's in relatie tot de financiële weerstand gelegd.

Deze paragraaf is als rapportage een onderdeel van het risicomanagementproces. En geeft inzicht in het weerstandsvermogen van de gemeente Middelburg. Het weerstandsvermogen geeft inzicht in de financiële draagkracht van de gemeente indien zich onvoorziene tegenvallers voordoen.

De paragraaf verwoordt in het kort uit welke componenten het weerstandsvermogen bestaat en waar de uitgangspunten van het risicomanagement zijn vastgelegd (beleid). Verder wordt inzicht gegeven in:

• de opbouw van het risicoprofiel (de gesignaleerde risico's)

• de opbouw van de weerstandscapaciteit (vrije middelen op de gesignaleerde risico's in financiële zin op te kunnen vangen)

• het weerstandsvermogen (koppeling van de risico's en de weerstandscapaciteit).

Beleidskader

Risicomanagementbeleid

Het beleid dat de gemeente voert ten aanzien van risicomanagement is vastgelegd in een risicomanagementbeleidsnotitie. In dit beleidsstuk is de werkwijze vastgelegd en zijn de uitgangspunten bepaald ten aanzien van risicomanagement. Op basis van dit beleidsstuk is deze paragraaf weerstandsvermogen opgesteld.

De gemeente is verplicht zowel in de programmabegroting als in de programmarekening de risico’s te vermelden die de financiële positie van de gemeente kunnen beïnvloeden.

Bij het opstellen van de programmabegroting en jaarrekening dient een zo goed mogelijk beeld van kwantificeerbare risico’s aanwezig te zijn. Net als iedere andere organisatie heeft ook de gemeente bij de uitvoering van haar taken te maken met onzekerheden die kunnen leiden tot financiële nadelen.

Wat is weerstandsvermogen?

Het weerstandsvermogen bestaat uit:

• De weerstandscapaciteit. Dit zijn de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente kan beschikken om niet begrote kosten te dekken.

• Alle risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn gevormd en die van materiële betekenis kunnen zijn.

Voorwaarden in een continu proces

Risicomanagement heeft op het niveau van de raad, het college en het ambtelijk management een structurele plek gekregen binnen de planning- en controlcyclus. Voor de raad betekent dit dat bij zowel de begroting als bij de jaarrekening gerapporteerd wordt hoe de risico’s zich ontwikkelen en hoe deze zich verhouden tot de ontwikkeling van de weerstandscapaciteit.

Eén van de voorwaarden voor een adequaat risicomanagement is dat bestuurlijke doelstellingen voor programma’s, strategische projecten en grondexploitaties helder zijn. Verder is het noodzakelijk dat zowel bestuur als management zich bewust is van het feit dat risicomanagement onderdeel is van het normaal besturen en managen van de gemeente. Dit betekent dat het inventariseren van risico’s, het inschatten ervan en het treffen van maatregelen voortdurend in de praktijk moet worden uitgevoerd.

Risico's

Uitkomsten inventarisatie

Het risicoprofiel is zeer divers van aard. Zowel grote als relatief kleinere risico’s, risico’s met interne of externe oorzaak en operationeel dan wel strategisch van aard zijn genoemd.

Om het risicoprofiel te structureren wordt gebruik gemaakt van risicocategorieën. Hierdoor kunnen risico’s naar soort worden gerangschikt. Verder is inzichtelijk wat de risicoscore (kans x gevolg) is voor en na het implementeren van beheersmaatregelen. Om een risicoweging mogelijk te kunnen maken wordt elk risico gewogen op kans van voorkomen en geldelijk gevolg. Voor zowel kans als gevolg is een vijftal klassen gedefinieerd waardoor de uiteindelijke risicoscore ligt tussen de 0 (minimaal) en 25 (maximaal).

Beheersmaatregelen

Soms is het mogelijk om voor de geïdentificeerde risico’s beheersmaatregelen te treffen. De getroffen maatregelen zijn bedoeld om óf de kans van een risico te verlagen óf de gevolgen te reduceren. Hierdoor neemt de risicoscore af en zal de totale impact van de risico’s op de organisatie afnemen. Beheersmaatregelen zijn te onderscheiden in twee categorieën; financieringsmaatregelen en control-maatregelen. Een financieringsmaatregel is een maatregel waarbij het risico niet gereduceerd wordt, maar dat er financieel gezien dekking voorhanden is als het risico zich daadwerkelijk voordoet. Om risicomanagement effectief te laten zijn is het daarnaast wenselijk om bij het benoemen van beheersmaatregelen ook te kijken naar ‘control-maatregelen’. Dit zijn maatregelen die de kans van optreden of de directe gevolgen van een risico kunnen reduceren.

De risicokaart

Om meer inzicht te krijgen in de spreiding van de risico’s naar kans van optreden en gevolg, wordt gebruik gemaakt van de risicokaart, zie de figuur hieronder. De nummers in de risicokaart corresponderen met de aantallen risico’s die zich in het desbetreffende vak van de risicokaart bevinden. Daarmee wordt direct inzichtelijk hoe de risico’s zijn verdeeld over het groene, oranje en rode gebied.

Een risicoscore in het groene gebied, vormt geen direct gevaar voor de continuïteit van de organisatie. Risico’s die in het oranje gebied zitten vragen om aandacht. Ze vormen individueel nog geen reëel gevaar voor de continuïteit van de organisatie, maar naarmate de tijd vordert, kan het risico wel een bedreiging gaan vormen. Voor deze risico’s wordt het dan ook aangeraden niet lang te wachten met het uitvoeren van benoemde beheersmaatregelen.

In de risicokaart wordt duidelijk dat er zich relatief veel risico’s in de groene en oranje zone bevinden, onder/midden in de risicokaart. Bij beheersing van deze risico’s die veel voorkomen kan op de korte termijn kostenreductie gerealiseerd worden en op de langere termijn serieuze bedreigingen ten aanzien van de continuïteit van de bedrijfsvoering worden voorkomen.

Een risico dat zich bevindt tegen of in het rode gebied, vereist directe aandacht om te voorkomen dat de continuïteit van de organisatie wordt bedreigd. De gemeente Middelburg kent een aantal van deze risico’s. Dit zijn ook de risico’s die een zware weging hebben binnen de top 10 van de gesignaleerde risico’s binnen onze gemeente, gelet op financiële impact op de organisatie.

Weerstandscapaciteit

Op basis van het geconsolideerde risicoprofiel van de gemeente Middelburg kan worden bepaald hoeveel geld benodigd is om alle risico’s te kunnen financieren. De benodigde weerstandscapaciteit wordt berekend op basis van een risicosimulatie (Monte Carlo methode). Uitgangspunt hierbij is een statistische benadering die er van uit gaat dat nooit alle risico’s zich én tegelijk, én in hun maximale omvang voordoen. Door deze benadering kan op een verantwoorde manier minder vermogen aan worden gehouden.

In totaal zijn er voor de gemeente 36 risico’s geïdentificeerd en gekwantificeerd. Het onderdeel “wijzigingen in risicoprofiel” verderop in deze paragraaf, bevat een toelichting op de mutaties die binnen het risicoprofiel hebben plaatsgevonden.

Rekening houdend met de inschatting van kans op voorkomen en verwacht geldelijk gevolg, kan op basis van de Monte Carlo techniek bepaald worden dat in 90% van de simulaties het totale risicobedrag niet boven de € 16,9 mln uitstijgt.

In de hiernavolgende tabel wordt de top 10 risico’s van de gemeente Middelburg gerangschikt naar financiële impact weergegeven. Het percentage geeft in grote lijnen de weging van het betreffende risico aan ten opzichte van het totaal aan risico’s. Hieruit is af te leiden dat de top 10 risico’s een weging heeft van ruim 90% in het totaal van de gedefinieerde risico’s.

Wijzigingen in risicoprofiel ten opzichte van risicoprofiel Jaarrekening 2019;

De omvang van het risicoprofiel is ten opzichte van de vorige rapportage (Jaarrekening 2019) met € 1.5 mln licht afgenomen tot € 21.1 mln. Deze daling wordt nagenoeg volledig veroorzaakt door een lagere kwantificering van het risico met betrekking tot de impact van de coronacrisis. De daling van het risicoprofiel wordt enigszins afgevlakt door een aantal nieuw opgenomen risico's. Hieronder wordt kort ingegaan op de belangrijkste ontwikkelingen binnen het risicoprofiel.

In maart van dit jaar schreven wij in de paragraaf weerstandsvermogen dat de uiteindelijke financiële impact van de coronacrisis op de gemeente Middelburg op dat moment niet te overzien was en afhankelijk is van veel factoren. Met name de duur en impact van de crisis op de reguliere gemeentelijke inkomsten en uitgaven, de omvang van het te verlenen pakket aan (steun)maatregelen en de bijdrage die hiervoor vanuit het Rijk beschikbaar zou worden gesteld was op dat moment onbekend. Nu, ruim een half jaar verder, zijn er nog steeds grote onzekerheden ten aanzien van de ontwikkeling van de corona-pandemie en de impact die dit heeft op onze maatschappij en de gemeente in het bijzonder.

Een aantal zaken daarentegen is wel helder geworden. Zo is duidelijk geworden dat een groot deel van de financiele schade die wij als gemeenten leiden als gevolg van deze crisis wordt gecompenseerd door het Rijk. Denk hierbij aan direct aanwijsbare kosten en lagere toeristenbelasting en parkeerinkomsten als gevolg van de lock-down in het tweede kwartaal. Verder zijn vanuit het Rijk diverse steunpakketten opgetuigd om hele sectoren en/of organisaties te ondersteunen. Ook partijen waar wij als gemeente nauw bij betrokken zijn of zelfs fungeren als financieel sluitstuk (Gemeenschappelijke regelingen) worden ondersteund vanuit deze regelingen. In de wetenschap dat een groot deel van de financiele schade door het Rijk reeds gecompenseerd is, en de aanname dat het Rijk deze verantwoordelijkheid op zich blijft nemen totdat de covid-pandemie onder controle is, zijn de financiele gevolgen van dit risico zoals ingeschat in maart van dit jaar neerwaart bijgesteld. Dit neemt niet weg dat er nog diverse risico's resteren. We zien de risico's vanuit de coroana-pandemie nu met name gelegen in ontwikkelingen bij onze gelieerde partijen en de mogelijke gevolgen die dit op termijn voor deze organisaties en de gemeente kan hebben. Denk hierbij aan oplopende werkeloosheid wat op den duur resulteert in een hoger aantal bijstandsuitkeringen. Daarnaast wordt de gemeente geconfronteerd met het vraagstuk of het binnenklimaat/ventilatie in gemeentelijke accommodaties (scholen / sporthallen) aan de corona-standaard voldoet. Als uit onderzoek blijkt dat aanpassingen noodzakelijk zijn, vergt dit investeringen waarmee wij in de meerjarenbegroting geen rekening hebben gehouden. het Rijk heeft aangegeven slecht voor 30% bij te dragen in deze onvoorziene kosten. Als laatste voorzien wij op de middellange termijn een risico ontstaan op een korting op de algemene uitkering als gevolg van rijksbezuinigingen. Evenals ten tijde van de kredietcrisis zal het Rijk ook zelf gedwongen worden om het eigen "huishoudboekje" op termijn weer op orde te brengen. Lagere uitgaven door het Rijk spelen dan negatief door in de door ons te ontvangen algemene uitkering vanuit het Rijk (trap-op-trap-af systematiek).

Naast bovenstaande positieve ontwikkelingen op het risicoprofiel wordt ook rekening gehouden met een aantal nieuwe risico's. Zo wordt in het herstelplan gerekend met inkomsten waarvan nog niet geheel zeker is of deze ook daadwerkelijk gerealiseerd kunnen worden. Het betreft hier de dividendinkomsten Evides die wij, als gevolg van de voorgenomen verhanging van het Evides-aandelenpakket vanuit PZEM direct onder de aandeelhouders, vanaf 2022 tegemoet kunnen zien. Daarnaast is de tot en met 2022 toegezegde extra bijdrage vanuit het Rijk ter compensatie van de jeugdkosten structureel verwerkt. Een definitief besluit over structurele ophoging van de Rijksbijdrage dient echter nog genomen te worden door een nieuw kabinet na de verkiezingen in maart 2021. Aangezien we op deze dossiers afhankelijk zijn van andere partijen (Evides; PZEM/Rijk/Provincie, Extra bijdrage Jeugd; Rijk) loopt de gemeente het risico dat de geraamde inkomsten mogelijk niet worden gerealiseerd. Vanuit dit oogpunt dienen deze risico's nu toegevoegd te worden aan het risicoprofiel.

De risico's met betrekking tot het Sociaal Domein schatten wij onverminderd hoog in. Hoewel met de concretisering van de bezuinigingsmaatregelen Sociaal Domein (Herstelplan 2021-2024; opgave 2) meer zekerheid is ontstaan dat de geformuleerde taakstelling ook daadwerkelijk ingevuld kan worden is het helaas wel noodzakelijk gebleken om de taakstelling verder te verhogen naar structureel € 7 mln in 2023. Als onderdeel van de uitvoering van het actieplan Sociaal Domein zullen deze maatregelen in de komende periode geimplementeerd worden en bij moeten dragen aan een lager kostenniveau op zowel de WMO- als Jeugdbudgetten. Risico hierbij is dat implementatie van de maatregelen minder snel of niet geheel kunnen worden doorgevoerd dan nu wordt aangenomen waardoor de taakstelling maar deels wordt ingevuld.

De genoemde effecten hebben, naast een aantal minder significante wijzigingen binnen het risicoprofiel, per saldo een positief effect op de omvang van het risicoprofiel met € 1.5 mln.

Weerstandscapaciteit

Om de risico’s te kunnen opvangen is het van belang dat de gemeente over een buffer beschikt die hiervoor voldoende is, de zogenaamde weerstandscapaciteit.

Onbenutte belastingcapaciteit

Hieronder wordt verstaan de mogelijkheid die de gemeente heeft om de belastingen te verhogen. Bij tarieven waar kostendekking een rol speelt is van onbenutte belastingcapaciteit sprake voor zover nog geen volledige kostendekking wordt gerealiseerd. Aan de hoogte van de overige tarieven is theoretisch geen bovengrens gesteld; de gemeente kan deze echter niet tot in het oneindige verhogen.

Onvoorziene uitgaven

Voor onvoorziene uitgaven is in de begroting jaarlijks een bedrag van € 200.000 voor handen. Dit bedrag is afgestemd met de provincie en akkoord bevonden.

Vrij besteedbare reserves

Als vrij besteedbare reserves beschouwen wij de algemene reserves en de bestemmingsreserves waarvoor nog geen verplichtingen zijn aangegaan.

Stille reserves

Van stille reserves is sprake wanneer de marktwaarde van bepaalde activa hoger is dan de op de balans opgenomen boekwaarde. De aanwezigheid van dergelijke stille reserves is een onvermijdelijk gevolg van het voorschrift dat de boekwaarde van de activa gebaseerd moet zijn op de historische kostprijs.

Een stille reserve kan tot de weerstandscapaciteit worden gerekend indien:

• het desbetreffende actief vrij verhandelbaar is

• de opbrengst bij verkoop uitgaat boven het bedrag dat nodig is om wegvallende inkomsten op te vangen.

De gemeentelijke aandelen in PZEM en de B.N.G., gewaardeerd tegen de nominale waarde, kunnen niet tot de weerstandscapaciteit gerekend worden zolang zij niet vrij verhandelbaar zijn. Wanneer dit wel het geval zal zijn, zal de eventuele opbrengst ter versteviging van de weerstandscapaciteit kunnen worden ingezet.

De gemeente beschikt over een aantal panden waarvan de verwachte verkoopwaarde hoger is dan de huidige boekwaarde. Aangezien de meeste van deze panden door de gemeente verhuurd worden of in gebruik gegeven zijn, nemen wij voorzichtigheidshalve deze stille reserves niet mee in de berekening van de weerstandscapaciteit.

De beschikbare weerstandscapaciteit is als volgt bepaald:

Wijzigingen in weerstandscapaciteit t.o.v. prognose weerstandscapaciteit Jaarrekening 2019;

In het overzicht hierboven wordt de meest recente prognose afgegeven voor wat betreft de ontwikkeling van de weerstandscapaciteit. Deze prognose ligt per eind 2024 met € 33.2 miljoen ongeveer € 5.2 miljoen hoger dan de prognoses ten tijde van het opstellen van de jaarrekening 2019 (€ 28.0 miljoen).

Deze forse stijging van van de weerstandscapaciteit is geheel toe te schrijven aan de maatregelen zoals opgenomen onder opgave 4 (versterken weerstandsvermogen) in het Herstelplan 2021-2024 waartoe de raad eind september besloten heeft. Met name de vrijval van diverse bestemmingsreserves en het vanaf 2022 ramen van dividendinkomsten uit het aandelenbezit Evides leiden tot een groei van de weerstandscapaciteit van rond de € 8 miljoen.

Daartegenover staat een onttrekking aan de algemene reserve van € 2.7 miljoen voor het bijgestelde tekort 2020 conform opgave 1 (sluitende begroting 2020) van het Herstelplan 2021-2024.

Als gevolg van bovenstaande mutaties toont de geprognotiseerde weerstandscapaciteit per eind 2024 een groei van € 5.2 miljoen ten opzichte van de prognose in de jaarrekening 2019.

Weerstandvermogen

In het voorgaande is zowel de benodigde als de beschikbare weerstandscapaciteit bepaald. In deze paragraaf kan een relatie worden gelegd tussen deze twee componenten om het weerstandsvermogen van de gemeente Middelburg te bepalen en daarover een oordeel te vellen.

De benodigde weerstandscapaciteit die uit de risicosimulatie voortvloeit, kan worden afgezet tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. De uitkomst van die berekening vormt het weerstandsvermogen.

Voor Middelburg betekent dit voor 2021, gebaseerd op de gemiddelde weerstandscapaciteit in 2021, een ratio van 1.05 (€ 22,2 miljoen weerstandscapaciteit / € 21,1 miljoen risicoprofiel).

Indien de huidige omvang van het risicoprofiel afgezet wordt tegen de gemiddelde weerstandscapaciteit in de komende jaren zien we dat de ratio zich als volgt ontwikkelt:

Beoordeling weerstandsvermogen

Bij de waardering van het weerstandsvermogen wordt gebruik gemaakt van onderstaande waarderingstabel:

Gegeven de ratio van 1,05 per 2021 betekent dit voor Middelburg dat het weerstandsvermogen als (net) “voldoende” wordt gekwalificeerd. Echter, om een goed beeld te verkrijgen van de financiële weerbaarheid van de organisatie is het van belang om juist de ontwikkeling van de ratio op de middellange termijn te bekijken. Op basis van de huidige aannames ten aanzien van het risicoprofiel en weerstandscapaciteit zien we de weerstandsratio in periode 2021 - 2024 geleidelijk stijgen tot 1,49; een ratio wat de kwalificatie “ruim voldoende” heeft. De verbetering van het weerstandsvermogen is naast de lichte daling van het risicoprofiel grotendeels het gevolg van de maatregelen die zijn getroffen in het Herstelplan 2021-2024. De maatregelen om te komen tot een sluitende (meerjaren)begroting en daarnaast de vrijval van diverse bestemmingsreserves ter versteviging van de algemene reserve, levert een forse verbetering van de beschikbare weerstandscapaciteit op. Zonder de in opgave 4 van het Herstelplan getroffen maatregelen ter versteviging van het weerstandsvermogen was de weerstandsratio in 2021 uitgekomen op 0,8 hetgeen op de scheidslijn tussen matig en onvoldoende ligt.

Rekening houdend met de inschattingen en aannames op dit moment kan gesteld worden dat in de periode 2021-2024 voldoende reserves (weerstandscapaciteit) beschikbaar zijn om de te verwachten financiële tegenvallers (risico’s) op te kunnen vangen. Gelet op de huidige economische ontwikkelingen en hiermee gepaard gaande onzekerheden zal de ontwikkeling van het weerstandsvermogen wel nadrukkelijk gevolgd moeten blijven worden. De ontwikkelingen ten aanzien van de coronacrisis, het Sociaal Domein en het Grondbedrijf zijn cruciale factoren die de ontwikkeling van het weerstandsvermogen sterk kunnen beïnvloeden.

In eerste instantie dient het beheersen van de huidige risico’s alle aandacht te krijgen en zal met het aangaan van nieuwe (risicovolle) projecten en activiteiten zeer terughoudend moeten worden omgegaan.

Financiële kengetallen

Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeente (BBV) stelt vijf kengetallen verplicht. Doel hiervan is dat de gemeenteraad gemakkelijker inzicht krijgt in de financiële positie van hun gemeente. In de regeling van de minister is expliciet opgenomen de wijze waarop de kengetallen moeten worden berekend. Onderstaand de berekende kengetallen voor de gemeente Middelburg en een toelichting per kengetal.

De kleuren in bovenstaande tabel zijn gebaseerd op onderstaande tabel. Deze tabel geeft de Provinciale normering aan met betrekking tot de kengetallen. Het financieel beeld dat uit de kengetallen naar voren komt is belangrijk voor het inzicht in de financiële positie. De gezamenlijke provinciale toezichthouders hebben besloten om voor het verkrijgen van een goed beeld aan te sluiten bij de zgn. signaleringswaarden die afkomstig zijn van de stresstesten voor 100.000+ gemeenten. De signaleringswaarden zijn ingedeeld in categorieën. Aan deze categorieën is geen waardeoordeel gegeven. Duidelijk is dat categorie A het minst risicovol is en categorie C het meest.

Betekenis financiële kengetalen

Netto schuldquote

De netto schuld weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen. De netto schuldquote geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en de aflossingen op de exploitatie.

Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

Om inzicht te verkrijgen in hoeverre sprake is van doorlenen wordt de netto schuldquote zowel in inclusief als exclusief doorgeleende gelden weergegeven. Dit noemen we de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen. Op die manier wordt duidelijk in beeld gebracht wat het aandeel van de verstrekte leningen is en wat dit betekent voor de schuldenlast.

De wijze waarop de netto schuldquote gecorrigeerd voor de doorgeleende gelden wordt berekend is gelijk aan de netto schuldquote, op voorwaarde dat bij de financiële activa ook alle verstrekte leningen worden opgenomen (zie artikel 36 lid b en c BBV).

Solvabiliteitsratio

De solvabiliteitsratio geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is aan zijn financiële verplichtingen te voldoen.

Structurele exploitatieruimte

Dit kengetal geeft aan hoe groot de structurele exploitatieruimte is, door de structurele baten en structurele lasten te vergelijken met de totale baten. Daarnaast geeft dit kengetal ook aan of de gemeente in staat is om structurele tegenvallers op te vangen dan wel of er nog ruimte is voor nieuw beleid.

Grondexploitatie

Het kengetal geeft weer hoe de waarde van de grondexploitatie zich verhoudt tot de totale baten.

Belastingcapaciteit

De belastingcapaciteit geeft inzicht hoe de belastingdruk zich verhoudt ten opzichte van het landelijk gemiddelde.

Link: nadere uitleg Financiële kengetallen gemeenten en provincies