Grondbeleid

De Nota Grondbeleid is medio 2025 herzien. In september is deze nieuwe nota ter vaststelling aangeboden aan de gemeenteraad. In de aan raad aangeboden versie is voorgesteld dat situationeel grondbeleid het uitgangspunt blijft. Dat betekent dat per geval bekeken wordt welk grondbeleid de voorkeur heeft. De strekking van de nieuwe nota is wel dat eerder een actieve benadering wordt voorgestaan. De belangrijkste redenen hiervan zijn dat een actieve benadering meer mogelijkheden tot regie biedt en ook meer zekerheid geeft dat de beoogde doelstellingen worden gerealiseerd. Gewenste ontwikkelingen worden met een actieve benadering minder of niet afhankelijk gemaakt van de eigendomsposities van marktpartijen.

Ook biedt actief grondbeleid de mogelijkheid om ontwikkelingen te realiseren die vanwege complexiteit of onvermijdelijke financiële verliezen niet door de markt worden opgepakt. Het toenemende tekort aan betaalbare woningen maakt het ook wenselijk om voor nieuwe locaties nadrukkelijker een actiever grondbeleid te overwegen. Bij een louter faciliterend grondbeleid zal het in veel gevallen langer duren eer er woningen gebouwd worden, als er al woningen gebouwd worden. Voor bestaande situaties blijft (per definitie) sprake van een actief grondbeleid. Een actief grondbeleid betekent dat de exploitatie ten behoeve van de functieverandering of herontwikkeling van gronden in eigen hand wordt gehouden. De verwerving van de gronden en de nodige bewerkingen zijn of worden door en onder regie van de gemeente uitgevoerd. Daarna kunnen de gronden bouwrijp voor een marktconformprijs (in principe gebaseerd op residuele waarde en vergelijking met andere gemeenten) worden verkocht.

In het eerste decennium van deze eeuw zijn in dit kader diverse gronden verworven, waardoor het accent de laatste jaren vooral ligt op planontwikkeling, (tijdelijk) beheer en verkoop van deze gronden. Diverse andere plannen worden door de gemeente gefaciliteerd. Bij faciliterend grondbeleid is de gemeente geen eigenaar van de grond. Als het een initiatief betreft waar de gemeente aan mee wilt werken, wordt het realiseren van de ontwikkeling aan de eigenaren en marktpartijen overgelaten. De gemeente heeft bij faciliterend grondbeleid wel kosten, die ze op grond van de Omgevingswet verplicht is te verhalen. De eisen die de gemeente stelt aan medewerking aan het plan worden vastgelegd in een anterieure overeenkomst, waaronder de afspraken over het kostenverhaal.

Op basis van de begin 2025 opgestelde doorrekening van het grondbedrijf wordt in deze paragraaf vooruitgeblikt op het jaar 2026.

Beleidskader

Het grondbeleid is geen doel op zich maar dienstbaar aan algemene en specifieke beleidsdoelstellingen van de gemeente. De belangrijkste leidraad wordt gevormd door de in februari 2024 vastgestelde Omgevingsvisie Middelburg 2050. In september 2024 is de Uitvoeringsagenda Omgevingsvisie Middelburg 2050 door de gemeenteraad vastgesteld. Mede naar aanleiding van de Omgevingsvisie is de Nota Grondbeleid herzien, zodat de nota aansluit bij de nieuw geformuleerde ambities. In september 2025 is de nieuwe nota ter vaststelling aan de gemeenteraad aangeboden. De volgende programma’s worden mede door het gevoerde grondbeleid gerealiseerd.

Actuele ontwikkelingen

Begin 2023 is tussen het Rijk, de provincie en de Zeeuwse gemeenten de Zeeuwse woondeal gesloten, waarin afspraken zijn gemaakt over het minimaal aantal te realiseren woningen per gemeente en de verdeling van de nieuwbouw met 30% sociale woningbouw, 40% betaalbaar (middenhuur en betaalbare koop) en 30% overig. Daarmee is duidelijk dat het beleidsmatige streven van alle betrokken partijen is gericht op het meer en sneller realiseren van betaalbare nieuwbouwwoningen. Op basis van de meest recente huishoudensprognose (provincie, eind 2022) wordt voor Middelburg aanhoudende groei verwacht, zodat ook voor de wat langere termijn er vraag is naar het uitbreiden van de woningvoorraad. Beide documenten dienen mede als onderbouwing voor het woningbouwprogramma dat ten grondslag ligt aan de cijfers in de begroting voor 2026, waarbij voor wat betreft de spreiding in de tijd ook rekening is gehouden met de huidige marktomstandigheden.

De woningmarkt wordt nog steeds gekenmerkt door krapte. Door gestegen lonen, een gedaalde hypotheekrente en een tekort aan nieuwbouwwoningen, zijn de verkoopprijzen opnieuw gestegen. In het eerste kwartaal van 2025 waren de verkoopprijzen in onze regio voor alle woningtypen samen gemiddeld 10% hoger dan een jaar geleden. Ook het aantal transacties is flink gestegen, met name in het tweede kwartaal. Er staan veel meer woningen te koop dan vorig jaar. Deze toename wordt voornamelijk veroorzaakt door voormalige huurwoningen die worden uitgepond. Die uitpondgolf is het gevolg van (een combinatie van) de verlaagde WOZ-korting waardoor verhuurders in box 3 meer belasting betalen, de op 1 juli 2024 ingevoerde Wet betaalbare huur en de afschaffing van tijdelijke huurcontracten. De verkooptijd is nog altijd kort, waardoor de krapte zo goed als gelijk blijft. In 2024 zijn in de gemeente Middelburg 189 nieuwbouwwoningen gebouwd en 21 woningen aan de voorraad toegevoegd (door splitsing, verbouw of functieverandering). Gecorrigeerd met de onttrekkingen is de voorraad met 155 woningen gestegen. In de gemeente Middelburg droeg de woningbouw met 0.8% bij aan de woningvoorraad, landelijk was dit 1.0%. De opbrengsten van verkochte gronden voor woningbouw waren in 2024 lager dan verwacht en tevens het laagst van de laatste drie jaar. De trage planontwikkeling van de Churchill-laan is daar debet aan. Dat verschil is voor een groot deel wel gecompenseerd door een sneller verkooptempo van de woningen en daarmee de gronden van de plannen Rittenburg III en Mortiere SOK.

Financiële positie grondbedrijf

In het grondbedrijf wordt voor de plannen die in exploitatie zijn het verschil tussen investeringen en opbrengsten in een bepaald jaar niet meteen als verlies of winst genomen maar bijgeschreven op de boekwaarde van een plan. De boekwaarde van een plan bestaat uit het gecumuleerde verschil tussen investeringen en opbrengsten. Voor verwachte verliezen wordt meteen een voorziening getroffen. Bij verwachte winsten vindt tussentijds winstneming plaats naar gelang de mate van realisatie. Bij het afsluiten van een plan vormt het op dat moment resterende positieve of negatieve saldo een winst of verlies. Tegenover de boekwaarde van de plannen staan de Voorziening grondbedrijf (als correctie op de boekwaarde, als een verlieslatend plan wordt afgesloten wordt verrekend met de Voorziening grondbedrijf) en de Reserve grondbedrijf.

Aan het begin van elk jaar wordt een complete doorrekening en risicoanalyse gemaakt van het grondbedrijf. In februari 2025 is voor het laatst een doorrekening gemaakt, de vertrouwelijke nota ‘Grondbedrijf Middelburg 2024-2044, doorrekening en risicoanalyse per februari 2025’. Deze paragraaf is verder gebaseerd op de genoemde nota, waarbij het daarin berekende basisscenario als uitgangspunt is genomen. Hierna volgt een toelichting op de verwachte ontwikkeling van de boekwaarde, Voorziening grondbedrijf en Reserve grondbedrijf.

Boekwaarde grondbedrijf

Eind 2015 is het Actieplan Grondbedrijf vastgesteld. Het doel van het plan was om de boekwaarde van het grondbedrijf te verlagen. Uiterlijk in 2030 zou een situatie moeten zijn bereikt waarin de Reserve grondbedrijf gelijk zou zijn aan de dan nog resterende boekwaarde. Dit actieplan is vastgesteld in een tijd waarin de heersende gedachte was dat Nederland ‘af’ was en in gebieden als Zeeland krimp op zou gaan treden. Nieuwe, grote woningbouwlocaties leken niet meer nodig. Echter bezat de gemeente Middelburg een omvangrijke grondpositie. Het plan was daarom om maatregelen te nemen om de boekwaarde binnen afzienbare tijd terug te kunnen verdienen. Dientengevolge zijn in die tijd de nodige strategische (ruil)gronden verkocht. Sinds enkele jaren zijn de inzichten sterk veranderd. Nu zijn er in het gehele land, ook in Zeeland, structurele woningtekorten die de komende jaren waarschijnlijk nog verder zullen oplopen. Gelet daarop is het devies ‘Bouwen, bouwen, bouwen’ geworden en zijn de bestaande locaties daarvoor niet toereikend. Ook de inzichten over het programma voor nieuwbouw zijn sterk gewijzigd, wat betekent dat er aanzienlijk meer sociale woningbouw en betaalbare woningen moeten komen dan in het verleden. De uitgangspunten van het Actieplan sloten derhalve niet meer aan op de actualiteit, waardoor de gemeenteraad in april 2025 heeft besloten om het Actieplan Grondbedrijf als beleidsdocument af te sluiten.

In de doorrekening van februari 2025 is als aanname gedaan dat de gemeenteraad in 2026 besluit om de ontwikkeling van Trekdijk als bedrijventerrein voort te zetten. In dat geval kan de tijdelijke waardecorrectie (afboeking) van 8.2 miljoen euro komen te vervallen. De omvang van de Reserve grondbedrijf zou dan voldoen aan de normen. In het risicoscenario is de aanname gedaan dat de raad besluit om volledig van de ontwikkeling van Trekdijk af te zien en de bestemming agrarisch te laten. Dan kan die € 8.2 miljoen niet vrijvallen ten gunste van de Reserve grondbedrijf. In het risicoscenario wordt de reserve vanaf eind 2025 negatief en eindigt ook negatief, waardoor voor de gehele looptijd van de berekening de reserve niet voldoet aan de in de Nota Grondbeleid gestelde normen. Bij het opstellen van de jaarcijfers over 2025 zal berekend worden of het saldo van de reserve aangevuld moet worden vanuit de algemene middelen.

In de tabel hieronder is de boekwaarde per eind 2024 te zien, met daaronder de verwachte ontwikkeling voor de jaren erna.

Voorziening grondbedrijf

Volgens het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) moet de gemeente voor verwachte verliezen op grondexploitaties een voorziening vormen. In de Nota grondbeleid 2025 is als uitgangspunt genomen dat de voorziening gevormd wordt:

• voor onvermijdbare verliezen;

• op basis van door de gemeenteraad vastgestelde exploitatieopzetten;

• op basis van contante waarde;

• ten laste van het jaarresultaat c.q. de reserve grondbedrijf.

De Voorziening grondbedrijf wordt dus, op contante waarde, gevormd ten laste van de Reserve grondbedrijf. Zodra de verlieslatende plannen worden afgesloten, kan het negatieve resultaat worden verrekend met het daarvoor beschikbare bedrag in de Voorziening grondbedrijf. Daarnaast worden ook bedragen aan de Voorziening grondbedrijf toegevoegd voor verwachte nakomende kosten van plannen die inmiddels afgesloten zijn (dat gebeurt normaliter als de laatste verkopen hebben plaatsgevonden).

Per begin 2025 is in de Voorziening grondbedrijf een bedrag van € 17.3 miljoen aanwezig. Dat is inclusief de extra voorziening die voorlopig voor Trekdijk is getroffen. In de cijfers in de tabel is als aanname verwerkt dat een besluit over het al dan niet voortzetten van de exploitatie van Trekdijk in 2026 (in de nieuwe bestuursperiode) zal worden genomen. Daarbij is aangenomen dat de opgenomen voorziening kan vrijvallen ten gunste van de Reserve grondbedrijf. Als besloten wordt om de exploitatie niet voort te zetten, zal de voorziening eveneens afnemen met dit bedrag maar dan wordt dat definitief tegengeboekt op de bruto boekwaarde van Trekdijk. In 2027 zal de omvang van de voorziening licht toenemen. Vanaf 2028 wordt een daling verwacht waarbij de voorziening gedurende een aantal jaren niet veel verandert, omdat in die jaren nauwelijks verlieslatende plannen worden afgesloten.

Reserve grondbedrijf

Voor risico’s moet een buffer aanwezig zijn c.q. gevormd worden. Deze buffer is de reserve grondbedrijf. In de Nota grondbeleid 2025 zijn voor deze buffer de volgende normen vastgesteld:

• Op eindwaarde is het saldo van de reserve positief;

• Bij doorberekening van een risicoscenario is het saldo eveneens positief op eindwaarde;

• Bij doorberekening van een risicoscenario wordt de reserve de eerstkomende vijf jaar niet negatief;

• De Reserve grondbedrijf dient minimaal 10% van de netto boekwaarde van de bouwgrond in exploitatie + 10% van de nog te maken kosten voor deze bouwgrond in exploitatie te zijn. Bij een hogere reserve kan desgewenst afgewogen worden om het meerdere in te zetten voor andere doeleinden door dit meerdere saldo of een deel daarvan toe te voegen aan de algemene reserve van de gemeente.

• De Reserve grondbedrijf is maximaal gelijk aan de boekwaarde van de bouwgrond in exploitatie (doelstelling actieplan grondbedrijf) plus de nog te maken kosten voor deze bouwgrond in exploitatie. Als de reserve boven deze norm komt, vindt in elk geval afdracht plaats aan de algemene reserve van de gemeente.

De Reserve grondbedrijf wordt in principe gevormd uit de winsten op grondexploitaties. Op winstgevende plannen wordt een systeem van tussentijdse winstneming toegepast, waarbij rekening wordt gehouden met de mate waarin kosten gemaakt en opbrengsten gerealiseerd zijn, conform de voorschriften vanuit het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV).

In de doorrekening was het saldo per eind 2024 van de Reserve grondbedrijf € 0.5 miljoen. Per eind 2025 is het verwachte saldo € 1.3 miljoen. In 2026 neemt het saldo sterk toe naar in totaal € 10.7 miljoen. In de jaren daarna neemt het saldo gestaag nog verder toe. Uitgangspunt hierbij is ontwikkeling van Trekdijk. Indien besloten wordt om Trekdijk niet te ontwikkelen, wordt het saldo van de Reserve grondbedrijf negatief, waardoor de reserve niet voldoet aan de gestelde normen. Zie voor de eerstkomende jaren de gegevens in onderstaande tabel.

Risico's grondbedrijf

Jaarlijks wordt een doorrekening met enkele scenario’s gemaakt om te bepalen of de reserve aan de eisen voldoet. Kort samengevat zijn in de doorrekening van begin 2025 (waarop deze paragraaf is gebaseerd) de volgende scenario’s doorgerekend:

• Basisscenario: In dit scenario worden 3.586 woningen gerealiseerd in de periode tot en met 2045 – waarvan 2.506 op de eigen locaties - en wordt in dezelfde periode 16.3 hectare bedrijventerrein verkocht. De nadruk van de gereedkomende woningen ligt in de periode 2026-2035 met gemiddeld afgerond 300 woningen per jaar en de verwachte opbrengsten in de periode 2025-2034.

• Risicoscenario: in het risicoscenario is als uitgangspunt genomen dat het langer duurt eer de woningen uit het basisscenario gerealiseerd kunnen worden. Dit niet zozeer als gevolg van ontwikkelingen aan de vraagkant op de woningmarkt maar vooral als gevolg van capaciteitsgebrek en langere tijd die nodig is om plannen rond te krijgen. Een deel van de te bouwen woningen wordt dan opgeleverd na 2045. In het risicoscenario is ook opgenomen dat de kostenstijging hoger uit zal komen. Verder zijn nog een aantal specifieke risico’s verwerkt. Het risicoscenario kent tot en met 2045 3.000 woningen en 2.0 hectare bedrijventerrein. In het risicoscenario is in de periode 2026-2035 het gemiddeld aantal woningen dat per jaar wordt opgeleverd bijna 100 woningen lager.

De twee doorberekende scenario’s vormen de inbreng voor de paragraaf Weerstandsvermogen van de jaarrekening en begroting:

• Het basisscenario in de eerdergenoemde doorrekening van het grondbedrijf wordt gebruikt om de verwachte ontwikkeling van de Reserve grondbedrijf, als onderdeel van de weerstandscapaciteit van de gemeente, in te schatten.

• Het verschil tussen basisscenario en risicoscenario is als risico vertaald in de paragraaf Weerstandsvermogen.

Uit de gemaakte doorrekening blijkt dat de Reserve grondbedrijf per 31 december 2024 niet voldeed aan alle normen uit de in de Nota grondbeleid 2021 gestelde normen (in de nieuwe nota uit 2025 zijn die eisen onveranderd). In het basisscenario is de reserve op eindwaarde positief en zal in 2026 voldoen aan de norm van 10% boekwaarde + 10% nog te maken kosten. In het risicoscenario echter wordt de Reserve grondbedrijf vanaf eind 2025 negatief en eindigt de reserve ook negatief. Hierdoor voldoet de reserve niet aan de gestelde normen. Zoals reeds vermeld, zal bij de cijfers over 2025 berekend worden of aanvulling vanuit de algemene middelen nodig is.

Toelichting belangrijkste complexen

Binnen het grondbedrijf valt vanaf 2016 de volgende indeling de maken:

• Bouwgrond In Exploitatie (BIE). Dit zijn gronden waarvoor een exploitatieopzet is vastgesteld.

• Materiële Vaste Activa (MVA) c.q. strategische gronden. Volgens het BBV zijn dit ‘overige gronden zonder vaste bestemming, die [op dit moment] geen onderdeel zijn van een transformatieproces’. Uitgangspunt hierbij is dus dat op termijn een bouwgrondexploitatie wordt vastgesteld. Voor alle locaties binnen deze categorie geldt dat ze strategisch worden aangehouden voor toekomstige ontwikkelingen (of ruilingen).

• Voorraden. Dit zijn gronden zonder voornemen tot bebouwing en diverse panden. Ook facilitaire plannen worden onder deze categorie verantwoord. Deze komen echter niet op de balans voor, omdat in het geval er kosten gemaakt zijn voordat de opbrengst is ontvangen er een post nog te ontvangen opbrengsten zal worden opgenomen en indien de geboekte opbrengst hoger is dan de tot dan toe gemaakte kosten zal het verschil als vooruit ontvangen opbrengsten worden geboekt.

In de jaarrekening over 2024 zijn met als peildatum voorjaar 2025 alle complexen uitgebreid toegelicht. Hieronder wordt volstaan met een toelichting op enkele plannen waar zich in de periode tot augustus 2025 wijzigingen in hebben voorgedaan en/of waar ontwikkelingen zijn geweest.

• Rittenburg III: eind 2024 is de grond verkocht voor het appartementengebouw. Begin 2025 zijn de laatste van in totaal 29 appartementen verkocht.

• Ramsburg Watergang: de kavels voor zorgwoningen en dagbesteding behorende bij de zorgwoningen en een kavel voor een kantoor voor een commercieel bedrijf zijn verkocht.

• Ramsburg Dampoorthof: er is grond verkocht voor een gezondheidscentrum en voor een schoonheidssalon.

• Essenvelt: door de Provincie Zeeland wordt getoetst of voor de ontwikkeling van het ‘Middengebied’ een natuurvergunning nodig is.

• Mortiere SOK: de grond voor fase 11, subdeelfase 2a is geleverd.

• Hazenburg Noord: het plan voor de projectmatige woningbouw is aangepast. Er komen nu minder projectmatige woningen. In plaats van die woningen zal de gemeente vrije bouwkavels uitgeven.

• Cleene Hooge: aan de ontwikkeling van het gebied binnen de contouren van de ontwikkelvisie wordt gewerkt. Er komen 100 woningen waarvan 46 voor het asielzoekerscentrum.

• Sint Laurens Zuid: al 10 van de 14 vrije bouwkavels zijn verkocht. Eén kavel is onder optie, twee zijn gereserveerd en nog slechts één kavel is vrij beschikbaar. Van de projectmatige woningbouw is de grond voor deelfase 1 tot en met 3 geleverd. Deelfase 4 is nu in verkoop.

• Sint Laurens Noord: het plan is aangepast vanwege een spuitzone. Hierdoor moet een strook onbebouwd blijven, waardoor minder woningen (181 in plaats van 216) mogelijk zijn. In verband daarmee zal het verwachte positieve resultaat op de grondexploitatie ook afnemen. Verwacht wordt dat de procedure voor het wijzigen van het Omgevingsplan in het najaar 2025 start en dat dan tevens een herziene opzet aan de gemeenteraad kan worden voorgelegd.

• Trekdijk: de gemeenteraad heeft op 3 juli besloten om onder meer het rapport ‘Leren van de Trekdijk’ te aanvaarden en de analyse en aanbevelingen te onderschrijven. Met een unaniem aangenomen motie heeft de raad het college verzocht om een sessie voor raad en college te houden om de praktische vertaling van de aanbevelingen te bespreken en om het college in het najaar van 2025 aan de raad een uitwerking voor te leggen waarin praktische werkwijzen zijn geformuleerd.

• Mortiere Ensemble: hiervoor wordt gewerkt aan het plan om op twee kavels flexwoningen te plaatsen voor de huisvesting van Oekraïners en om op (een deel van) twee andere kavels parkeerplaatsen voor die woningen aan te leggen.