Weerstandsvermogen en Risicobeheersing

Inleiding

De gemeente Middelburg onderkent het belang van risicomanagement. Het gaat hierbij om het beheersen van risico's die de bedrijfsvoering kunnen belemmeren. In deze paragraaf worden de risico's in relatie tot de financiële weerstand gelegd. Daarnaast wordt ingegaan op de risico's die andere dan financiële gevolgen hebben voor de gemeente. Te denken valt hierbij aan imagoschade.

Deze paragraaf is als rapportage een onderdeel van het risicomanagementproces. En geeft inzicht in het weerstandsvermogen van de gemeente Middelburg. Het weerstandsvermogen geeft inzicht in de financiële draagkracht van de gemeente indien zich onvoorziene tegenvallers voordoen.

De paragraaf verwoordt in het kort uit welke componenten het weerstandsvermogen bestaat en waar de uitgangspunten van het risicomanagement zijn vastgelegd (beleid). Verder wordt inzicht gegeven in:

• de opbouw van het risicoprofiel (de gesignaleerde risico's);

• de opbouw van de weerstandscapaciteit (vrije middelen om de gesignaleerde risico's in financiële zin op te kunnen vangen);

• het weerstandsvermogen (koppeling van de risico's en de weerstandscapaciteit).

Tot slot wordt inzicht gegeven in de risico's waarvan de gevolgen niet (alleen) financieel van aard zijn.

Beleidskader

Risicomanagementbeleid

Het beleid dat de gemeente voert ten aanzien van risicomanagement is vastgelegd in een risicomanagementbeleidsnotitie. Dit beleid is in 2020 herzien en in 2021 vastgesteld door de gemeenteraad. Belangrijkste wijziging is dat de focus van risicomanagement wordt verbreed. Voorheen lag de focus voornamelijk op risico's met financiële gevolgen. Nu worden ook risico's met andere gevolgen in kaart gebracht, zoals imagoschade. In dit beleidsstuk is de werkwijze vastgelegd en zijn de uitgangspunten bepaald ten aanzien van het risicomanagementproces. Op basis van dit beleidsstuk is deze paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing opgesteld.

De gemeente is verplicht zowel in de programmabegroting als in de programmarekening de risico’s te vermelden die de (financiële) positie van de gemeente kunnen beïnvloeden.

Bij het opstellen van de programmabegroting en jaarrekening dient een zo goed mogelijk beeld van kwantificeerbare risico’s aanwezig te zijn. Dat betekent evenwel niet dat in de gemeentelijke huishouding geen financiële risico’s meer aanwezig zouden zijn. Net als iedere andere organisatie heeft ook de gemeente bij de uitvoering van haar taken te maken met onzekerheden die kunnen leiden tot (financiële) nadelen.

Wat is weerstandsvermogen?

Het weerstandsvermogen bestaat uit:

• De weerstandscapaciteit. Dit zijn de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente kan beschikken om niet begrote kosten te dekken.

• Alle risico’s waarvoor geen voorzieningen zijn gevormd en die van materiële betekenis kunnen zijn.

Voorwaarden in een continu proces

Risicomanagement heeft op het niveau van de raad, het college en het ambtelijk management een structurele plek gekregen binnen de planning- en controlcyclus. Voor de raad betekent dit dat bij zowel de begroting als bij de jaarrekening gerapporteerd wordt over hoe risico’s zich ontwikkelen en hoe deze zich verhouden tot de ontwikkeling van de weerstandscapaciteit.

Eén van de voorwaarden voor een adequaat risicomanagement is dat bestuurlijke doelstellingen voor programma’s, strategische projecten en grondexploitaties helder zijn. Verder is het noodzakelijk dat zowel bestuur als management zich bewust zijn dat risicomanagement onderdeel is van het normaal besturen en managen van de gemeente. Dit betekent dat het inventariseren van risico’s, het inschatten ervan en het treffen van maatregelen voortdurend in de praktijk wordt uitgevoerd.

Risico's met financiële gevolgen

Uitkomsten inventarisatie

Het risicoprofiel is zeer divers van aard. Zowel grote als relatief kleinere risico’s, risico’s met interne of externe oorzaak en operationeel dan wel strategisch van aard zijn genoemd.

Om het risicoprofiel te structureren wordt gebruik gemaakt van risicocategorieën. Hierdoor kunnen risico’s naar soort worden gerangschikt. Verder is inzichtelijk wat de risicoscore (kans x gevolg) is, voor en na het implementeren van beheersmaatregelen. Om een risicoweging mogelijk te kunnen maken wordt elk risico gekwantificeerd op kans van voorkomen en geldelijk en/of imagogevolg (voor imagorisico's zie onderdeel "risico's met niet financiële gevolgen" verderop in deze paragraaf). Voor zowel kans als gevolg is een vijftal klassen gedefinieerd waardoor de uiteindelijke risicoscore ligt tussen de 0 (minimaal) en 25 (maximaal).

Beheersmaatregelen

Soms is het mogelijk om voor de geïdentificeerde risico’s beheersmaatregelen te treffen. De getroffen maatregelen zijn bedoeld om óf de kans van een risico te verlagen óf de gevolgen te reduceren. Hierdoor neemt de risicoscore af en zal de totale impact van de risico’s op de organisatie afnemen. Beheersmaatregelen zijn te onderscheiden in twee categorieën; financieringsmaatregelen en control-maatregelen. Een financieringsmaatregel is een maatregel waarbij het risico niet gereduceerd wordt, maar dat er financieel gezien dekking voorhanden is als het risico zich daadwerkelijk voordoet. Om risicomanagement effectief te laten zijn is het daarnaast wenselijk om bij het benoemen van beheersmaatregelen ook te kijken naar ‘control-maatregelen’. Dit zijn maatregelen die de kans van optreden of de directe gevolgen van een risico kunnen reduceren.

De risicokaart

Om meer inzicht te krijgen in de spreiding van de risico’s naar kans van optreden en gevolg, wordt gebruik gemaakt van de risicokaart (zie de figuur hieronder). De nummers in de risicokaart corresponderen met de aantallen risico’s die zich in het desbetreffende vak van de risicokaart bevinden. Daarmee wordt direct inzichtelijk hoe de risico’s zijn verdeeld over het groene, oranje en rode gebied.

Een risicoscore in het groene gebied, vormt geen direct gevaar voor de continuïteit van de organisatie. Risico’s die in het oranje gebied zitten vragen om aandacht. Ze vormen individueel nog geen reëel gevaar voor de continuïteit van de organisatie, maar naarmate de tijd vordert, kan het risico wel een bedreiging gaan vormen. Voor deze risico’s wordt het dan ook aangeraden niet lang te wachten met het uitvoeren van beheersmaatregelen.

In de risicokaart wordt duidelijk dat zich relatief veel risico’s in de groene en oranje zone bevinden, onder/midden in de risicokaart. Bij beheersing van deze risico’s die veel voorkomen kan op de korte termijn kostenreductie gerealiseerd worden en op de langere termijn serieuze bedreigingen ten aanzien van de continuïteit van de bedrijfsvoering worden voorkomen.

Een risico dat zich bevindt tegen of in het rode gebied, vereist directe aandacht om te voorkomen dat de continuïteit van de organisatie wordt bedreigd. Dit zijn ook de risico’s die een zware weging hebben binnen de top 10 van de gesignaleerde risico’s binnen onze gemeente, gelet op financiële impact op de organisatie.

Weerstandscapaciteit

Op basis van het geconsolideerde risicoprofiel van de gemeente Middelburg kan worden bepaald hoeveel geld benodigd is om alle risico’s te kunnen financieren. De benodigde weerstandscapaciteit wordt berekend op basis van een risicosimulatie (Monte Carlo methode). Uitgangspunt hierbij is een statistische benadering die er van uit gaat dat nooit alle risico’s zich én tegelijk, én in hun maximale omvang voordoen. Door deze benadering kan op een verantwoorde manier minder vermogen aan worden gehouden.

In totaal zijn voor de gemeente 29 risico’s met een financieel karakter geïdentificeerd en gekwantificeerd. Het onderdeel “wijzigingen in risicoprofiel” verderop in deze paragraaf, bevat een toelichting op de mutaties die binnen het risicoprofiel hebben plaatsgevonden.

Rekening houdend met de inschatting van kans op voorkomen en verwacht geldelijk gevolg, kan op basis van de Monte Carlo techniek bepaald worden dat in 90% van de simulaties het totale risicobedrag niet boven de € 18,0 miljoen uitstijgt.

Risico top 10

In de hiernavolgende tabel wordt de top 10 risico’s van de gemeente Middelburg gerangschikt naar financiële impact weergegeven. Het percentage geeft in grote lijnen de weging van het betreffende risico aan ten opzichte van het totaal aan risico’s. Hieruit is af te leiden dat de top 10 risico’s een weging heeft van ruim 90% in het totaal van de geïnventariseerde risico’s.

Wijzigingen in risicoprofiel ten opzichte van risicoprofiel Jaarrekening 2024

De omvang van het risicoprofiel is ten opzichte van de vorige rapportage (Jaarrekening 2024) met € 1,0 miljoen gestegen naar € 18,0 miljoen. Hoewel de risico's binnen de top-10 niet zijn gewijzigd is de kwantificering voor een aantal risico's wel gewijzigd waardoor het risicoprofiel licht gestegen is. Hieronder worden de meest significante zaken toegelicht.

Ten tijde van de kadernota 2026-2029 zijn de budgetten voor Jeugd opnieuw tegen het licht gehouden en in lijn gebracht met de meest recente inzichten. Via de meicirculaire is vanuit het Rijk gecommuniceerd dat voor de jaren 2026 en 2027 incidenteel aanvullende middelen voor Jeugd zijn vrijgemaakt. Deze extra middelen geven de gemeente op korte termijn financieel wat lucht op het betreffende taakveld. De geformuleerde taakstelling op het jeugdbudget voor 2026 en verder is als gevolg van de aanvullende middelen opgeschoven naar 2028. Wel is de taakstelling opgehoogd van € 1 miljoen naar € 2,1 miljoen maar nog steeds passend binnen de besparingsdoelstellingen van de Hervormingsagenda Jeugd. Het Rijk heeft in de meicirculaire deze besparingsdoelstelling geïndexeerd. Hiermee is de landelijke berekende besparingsdoelstelling met 0,5 miljard verhoogd naar 1,5 miljard. Deze verhoging van de taakstelling betekent een toename van het eerder geformuleerde risico dat de taakstelling mogelijk niet of slecht ten dele kan worden gerealiseerd. Daarnaast is in de kadernota 2025-2028 en kadernota 2026 en 2029 geanticipeerd op de disbalans in benodigde/gewenste- en beschikbare subsidie voor Vizita. Vooralsnog zijn hiervoor in de meerjarenbegroting incidentele middelen vrijgemaakt. Het risico blijft bestaan dat de middelen voor de lange termijn ontoereikend zijn, hetgeen met de subsidieaanvraag voor 2026 wordt bevestigd. Het risico op tegenvallers bij (cruciale) partners op het vlak van maatschappelijke dienstverlening heeft als gevolg hiervan een zwaardere weging binnen het risicoprofiel gekregen, dan vorig jaar.

De genoemde effecten leiden, naast een aantal minder significante wijzigingen, per saldo tot een lichte stijging van het risicoprofiel van € 17,0 naar € 18,0 miljoen.

Weerstandscapaciteit

Om de risico’s te kunnen opvangen is het van belang dat de gemeente over een buffer beschikt die hiervoor voldoende is, de zogenaamde weerstandscapaciteit. De weerstandscapaciteit kan gevonden worden in de navolgende componenten.

Onbenutte belastingcapaciteit

Hieronder wordt verstaan de mogelijkheid die de gemeente heeft om de belastingen te verhogen. Bij tarieven waar kostendekking een rol speelt is van onbenutte belastingcapaciteit sprake voor zover nog geen volledige kostendekking wordt gerealiseerd. Aan de hoogte van de overige tarieven is theoretisch geen bovengrens gesteld; de gemeente kan deze echter niet tot in het oneindige verhogen.

Onvoorziene uitgaven

Voor onvoorziene uitgaven is in de begroting jaarlijks een bedrag van € 200.000 voor handen. Dit bedrag is afgestemd met provincie Zeeland en akkoord bevonden.

Vrij besteedbare reserves

Als vrij besteedbare reserves beschouwen wij de algemene reserves en bestemmingsreserves waarvoor nog geen verplichtingen zijn aangegaan. Voor wat betreft deze laatste categorie is de reserve Grondbedrijf op dit moment de enige reserve die hieronder valt.

Stille reserves

Van stille reserves is sprake wanneer de marktwaarde van bepaalde activa hoger is dan de op de balans opgenomen boekwaarde. De aanwezigheid van dergelijke stille reserves is een onvermijdelijk gevolg van het voorschrift dat de boekwaarde van de activa gebaseerd moet zijn op de historische kostprijs.

Een stille reserve kan tot de weerstandscapaciteit worden gerekend indien:

• het desbetreffende actief vrij verhandelbaar is;

• de opbrengst bij verkoop uitgaat boven het bedrag dat nodig is om wegvallende inkomsten op te vangen.

Het belang in het kapitaal van ZEH (voorheen PZEM), B.N.G., GBE-Aqua en Stedin wordt gewaardeerd tegen de initiële inbrengwaarde (kapitaalstorting). Hoewel de marktwaarde veelal op een hoger niveau ligt kan het verschil niet meegerekend worden als beschikbare weerstandscapaciteit omdat het aandelenbezit niet vrij verhandelbaar is.

De gemeente beschikt daarnaast over een aantal panden waarvan de verwachte verkoopwaarde hoger is dan de huidige boekwaarde. Aangezien de meeste van deze panden door de gemeente verhuurd worden of in gebruik gegeven zijn, nemen wij voorzichtigheidshalve deze stille reserves niet mee in de berekening van de weerstandscapaciteit.

De beschikbare weerstandscapaciteit is als volgt bepaald:

Wijzigingen in weerstandscapaciteit t.o.v. projectie weerstandscapaciteit Jaarrekening 2024;

In het overzicht hierboven wordt de meest recente prognose afgegeven voor wat betreft de ontwikkeling van de weerstandscapaciteit. Deze prognose ligt per ultimo 2029 met € 37,8 miljoen ongeveer € 20,3 miljoen lager dan de prognoses ten tijde van het opstellen van de jaarrekening 2024 (€ 58,1 miljoen).

De daling van de beschikbare weerstandscapaciteit is volledig toe te schrijven aan de daling van de algemene reserve. Bij de afwegingen rondom de kadernota 2026-2029 is besloten om een bedrag van € 18,5 miljoen te onttrekken aan de algemene reserve en hiermee de (reserve) investeringsfonds verder vorm te geven. Dit conform de eerder gemaakte afspraken rondom de inzet van het ZEH-dividend. Dit bedrag betreft het surplus binnen de algemene reserve boven het gewenste weerstandsratio van 1.4. Daarnaast wordt rekening gehouden met een aanvullende onttrekking van € 7.9 miljoen vanuit de algemene reserve ter dekking van de opwaarts bijgestelde kosten voor de restauratie van het Stadhuis en daartegenover wordt rekening gehouden met een toevoeging aan de algemene reserve van € 6.0 miljoen op basis van het verwachte rekeningresultaat 2025 (Bestuurlijke tussenrapportage 2025) en het toegezegde dividend ZEH over boekjaar 2024 waarover reeds besluitvorming in de AvA heeft plaatsgevonden. Per saldo een afname van de algemene reserve per 31 december 2029 van € 20,3 miljoen.

De ontwikkeling van de reserve grondbedrijf is gelijk aan de cijfers waarmee gerekend is ten tijde van de jaarrekening 2024. Deze cijfers baseren we op de meest recente doorrekening Grondbedrijf die jaarlijks in het eerste kwartaal wordt herzien. De hier getoonde cijfers betreffen dus de doorrekening grondbedrijf die in februari 2025 is opgesteld.

Weerstandsvermogen

In het voorgaande is zowel de benodigde als de beschikbare weerstandscapaciteit bepaald. In deze paragraaf kan een relatie worden gelegd tussen deze twee componenten om het weerstandsvermogen van de gemeente Middelburg te bepalen en daarover een oordeel te vellen.

De benodigde weerstandscapaciteit die uit de risicosimulatie voortvloeit, kan worden afgezet tegen de beschikbare weerstandscapaciteit. De uitkomst van die berekening vormt het weerstandsvermogen.

Voor Middelburg betekent dit per augustus 2025, gebaseerd op de gemiddelde weerstandscapaciteit in 2025, een ratio van 1.96 (€ 35,2 miljoen weerstandscapaciteit / € 18,0 miljoen risicoprofiel). Ten opzichte van de prognoses zoals geschetst in de jaarrekening 2024 zien wij in de periode 2026-2029 een daling van de weerstandsratio tot 2.06 (was 3.38). Deze daling wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door het bij de kadernota 2026-2029 afromen van de algemene reserve met € 18,5 miljoen in 2025 ter versteviging van het investeringsfonds.

Indien de huidige omvang van het risicoprofiel afgezet wordt tegen de gemiddelde weerstandscapaciteit in de komende jaren zien we dat de ratio zich als volgt ontwikkelt:

Beoordeling weerstandsvermogen

Bij de waardering van het weerstandsvermogen wordt gebruik gemaakt van onderstaande waarderingstabel:

Gegeven de ratio van 1.96 per augustus 2025 betekent dit voor Middelburg dat het weerstandsvermogen als “uitstekend” kan worden gekwalificeerd.

Om een goed beeld te verkrijgen van de financiële weerbaarheid van de organisatie is het van belang om ook de ontwikkeling van de ratio op de middellange termijn te bekijken. Op basis van de huidige aannames ten aanzien van het risicoprofiel en weerstandscapaciteit zien we de weerstandsratio in periode 2026-2029 zich stabiliseren op een niveau van rond de 2.0; een ratio wat de kwalificatie “uitstekend” kent en ruim boven de streefwaarde ligt (1.4) die de raad heeft vastgesteld bij de besluitvorming over de herijking van het risicomanagementbeleid in het eerste kwartaal 2021.

Rekening houdend met de inschattingen en aannames op dit moment kan gesteld worden dat in de periode 2026-2029 (ruim) voldoende reserves (weerstandscapaciteit) beschikbaar zijn om mogelijke financiële tegenvallers (risico’s) op te kunnen vangen. Gelet op de huidige economische ontwikkelingen en hiermee gepaard gaande onzekerheden zal de ontwikkeling van het weerstandsvermogen wel nadrukkelijk gevolgd moeten blijven worden. Geo-politieke spanningen en (de invloed daarvan op) het economische klimaat (inflatie, rente, loonontwikkeling, energieprijzen, grondverkopen, etc) zijn cruciale factoren die het weerstandsvermogen sterk kunnen beïnvloeden.

Risico's met niet-financiële gevolgen

Deze subparagraaf vertoont overeenkomsten met de subparagraaf risico’s met financiële gevolgen. De overeenkomsten richten zich op de onderdelen uitkomsten inventarisatie en beheersmaatregelen. Gebaseerd hierop wordt onderstaand inzicht gegeven in de risicokaart en worden de opgenomen risico’s toegelicht.

Risicokaart

Om meer inzicht te krijgen in de spreiding van de risico’s naar kans van optreden en gevolg, wordt gebruik gemaakt van de risicokaart (zie Tabel: Risicokaart niet-financiële gevolgen gemeente Middelburg na beheersmaatregelen). De nummers in de risicokaart corresponderen met de aantallen risico’s die zich in het desbetreffende vak van de risicokaart bevinden. Daarmee wordt direct inzichtelijk hoe de risico’s zijn verdeeld over het groene, oranje en rode gebied.

De toelichting op de risicokaart en hoe deze geïnterpreteerd moet worden, is opgenomen bij de subparagraaf risico’s met financiële gevolgen. Onderstaand is de top 10 van de geïnventariseerde risico’s met niet-financiële gevolgen weergegeven. Aan de risico’s is een risicoscore gekoppeld, de kans maal het gevolg hiervan. De maximale risicoscore betreft 25.

Risicotabel

Wijzigingen in risicoprofiel ten opzichte van risicoprofiel jaarrekening 2024

Voor de jaarrekening 2024 deden wij een actualisatie van de bestaande imagorisico’s in april 2025. Bij een korte inventarisatieronde in augustus 2025 gaven de betrokkenen aan dat er geen reden was tot wijziging van de kans x impact van deze risico’s.

We zijn voornemens om in het eerste kwartaal van 2026 een uitgebreidere inventarisatie te doen, waarbij we de mogelijke risico’s die kunnen optreden bij de gemeentelijke processen volledig opnieuw willen uitvragen, zowel ambtelijk bij medewerkers en het managementteam als in gesprekken met het college. We doen dat in samenwerking met het onderdeel informatiebeveiliging omdat ook daarvoor een nieuwe algehele inventarisatie nodig is.

Financiële kengetallen

Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeente (BBV) stelt een vijftal kengetallen verplicht. Doel hiervan is dat de gemeenteraad gemakkelijker inzicht krijgt in de financiële positie van hun gemeente. In de regeling van de minister is expliciet opgenomen de wijze waarop de kengetallen moeten worden berekend. Onderstaand de berekende kengetallen voor de gemeente Middelburg en een toelichting per kengetal.

De kleuren in bovenstaande tabel zijn gebaseerd op onderstaande tabel. Deze score en ranking is gebruik gemaakt van de signaleringswaarden (ondergrenzen) die de provincies als toezichthouders hanteren bij het financieel toezicht op gemeenten.De signaleringswaarden zijn ingedeeld in categorieën. Aan deze categorieën is geen waardeoordeel gegeven. Duidelijk is dat categorie A het minst risicovol is en categorie C het meest.

Betekenis financiële kengetallen

Netto schuldquote

De netto schuld weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen. De netto schuldquote geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en de aflossingen op de exploitatie.

Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen

Om inzicht te verkrijgen in hoeverre sprake is van doorlenen wordt de netto schuldquote zowel in inclusief als exclusief doorgeleende gelden weergegeven. Dit noemen we de netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen. Op die manier wordt duidelijk in beeld gebracht wat het aandeel van de verstrekte leningen is en wat dit betekent voor de schuldenlast. De wijze waarop de netto schuldquote gecorrigeerd voor de doorgeleende gelden wordt berekend is gelijk aan de netto schuldquote, op voorwaarde dat bij de financiële activa ook alle verstrekte leningen worden opgenomen (zie artikel 36 lid b en c BBV).

Solvabiliteitsratio

De solvabiliteitsratio geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is aan zijn financiële verplichtingen te voldoen.

Structurele exploitatieruimte

Dit kengetal geeft aan hoe groot de structurele exploitatieruimte is, door de structurele baten en structurele lasten te vergelijken. Daarnaast geeft dit kengetal ook aan of de gemeente in staat is om structurele tegenvallers op te vangen dan wel of er nog ruimte is voor nieuw beleid. 2026 geeft een afwijkend beeld, omdat in dit kengetal wel de incidentele lasten worden meegenomen, maar niet de incidentele onttrekkingen aan de reserves.

Grondexploitatie

Het kengetal geeft weer hoe de waarde van de grondexploitatie zich verhoudt tot de totale baten.

Belastingcapaciteit

De belastingcapaciteit geeft inzicht hoe de belastingdruk zich verhoudt ten opzichte van het landelijk gemiddelde.

Link: nadere uitleg Financiële kengetallen gemeenten en provincies