Grondbeleid

De meest recente nota grondbeleid is begin 2021 door de gemeenteraad vastgesteld. Voor de bestaande grondposities blijft (per definitie) sprake van een actief grondbeleid. Diverse andere plannen worden door de gemeente gefaciliteerd, een situatie die steeds vaker voor komt. Voor nieuwe ontwikkelingen wordt per situatie beoordeeld welke vorm van grondbeleid de voorkeur heeft.

Een actief grondbeleid betekent dat de exploitatie ten behoeve van de functieverandering of herontwikkeling van gronden in eigen hand wordt gehouden. De verwerving van de gronden en de nodige bewerkingen zijn of worden door en onder regie van de gemeente uitgevoerd. Daarna kunnen de gronden bouwrijp voor een marktconforme prijs (in principe gebaseerd op residuele waarde en vergelijking met andere gemeenten) worden verkocht. In het verleden zijn in dit kader diverse gronden verworven, waardoor het accent de laatste jaren vooral ligt op planontwikkeling, (tijdelijk) beheer en verkoop van deze gronden.

Op basis van de begin 2023 opgestelde doorrekening van het grondbedrijf wordt in deze paragraaf vooruitgeblikt op het jaar 2024.

Beleidskader

Het grondbeleid is geen doel op zich maar dienstbaar aan algemene en specifieke beleidsdoelstellingen van de gemeente. De belangrijkste leidraad wordt gevormd door de Kwaliteitsatlas Middelburg 2030 en de in 2010 vastgestelde herziene versie hiervan. Op korte termijn wordt deze vervangen door de Omgevingsvisie, waaraan momenteel wordt gewerkt: de ontwerp-Omgevingsvisie ligt vanaf begin september 2023 ter visie, besluitvorming hierover zal naar verwachting in januari 2024 plaatsvinden. Ook de eind 2022 vastgestelde Woonvisie is een belangrijke leidraad. Na vaststelling van de nieuwe Omgevingsvisie is een volgende stap om het grondbeleid opnieuw onder de loep te nemen en (al dan niet) te herzien zodat het aansluit bij de nieuw geformuleerde ambities.

De volgende programma’s worden mede door het gevoerde grondbeleid gerealiseerd.

Actuele ontwikkelingen

Begin 2023 is tussen het Rijk, de Provincie en de Zeeuwse gemeenten de Zeeuwse woondeal gesloten, waarin afspraken zijn gemaakt over het minimaal aantal te realiseren woningen per gemeente. Daarmee is duidelijk dat het beleidsmatige streven van alle betrokken partijen is gericht op het meer en sneller realiseren van nieuwbouwwoningen. Op basis van de meest recente huishoudensprognose (provincie, eind 2022) wordt voor Middelburg aanhoudende groei verwacht, zodat ook voor de wat langere termijn er mogelijkheden blijven voor het toevoegen van nieuwe woningen. Beide documenten dienen mede als onderbouwing voor het woningbouwprogramma dat ten grondslag ligt aan de cijfers in de begroting voor 2024, waarbij voor wat betreft de spreiding in de tijd ook rekening is gehouden met de huidige marktomstandigheden.

Op dit moment staat de woningmarkt nog steeds erg onder druk, waarbij het aanbod achterblijft bij de vraag. Vanaf 2022 is in Middelburg wel een sterke inhaalslag gemaakt voor wat betreft het aanbod van nieuwbouwwoningen. Dit was ook direct te merken in de cijfers van het grondbedrijf. Op dit moment is er echter sprake van een bijzondere situatie. Ondanks de blijvende hoge vraag naar nieuwe woningen, is tegelijkertijd de woningmarkt grotendeels tot stilstand gekomen, vooral doordat de bouw van nieuwbouwwoningen niet van de grond komt. Belangrijkste oorzaak daarvan is de, na jaren van daling, vanaf begin 2022 opgetreden sterke stijging van de hypotheekrente in combinatie met gestegen en nog steeds stijgende bouwkosten. Dat zorgt ervoor dat kopers bij eenzelfde inkomen veel minder geld kunnen lenen terwijl tegelijkertijd nieuwbouwwoningen steeds duurder worden. Die stagnatie is ook terug te zien in de prognose voor het grondbedrijf voor de komende jaren: bouwgrond zal op een later moment worden verkocht. De hoge inflatie zorgt er tegelijkertijd voor dat de kosten in de grondexploitaties toenemen.

Financiële positie grondbedrijf

In het grondbedrijf wordt voor de plannen die in exploitatie zijn het verschil tussen investeringen en opbrengsten in een bepaald jaar in principe niet als verlies of winst genomen maar bijgeschreven op de boekwaarde van een plan. De boekwaarde van een plan bestaat uit het gecumuleerde verschil tussen investeringen en opbrengsten. Bij het afsluiten van een plan vormt het op dat moment resterende positieve of negatieve saldo een winst of verlies. Tegenover de boekwaarde van de plannen staan de voorziening grondbedrijf (als correctie op de boekwaarde) en de reserve grondbedrijf.

Aan het begin van elk jaar wordt een complete doorrekening en risicoanalyse gemaakt van het grondbedrijf. In februari 2023 is voor het laatst een doorrekening gemaakt, de vertrouwelijke nota ‘Grondbedrijf Middelburg 2022-2042, doorrekening en risicoanalyse per februari 2023’. Deze paragraaf is verder gebaseerd op de genoemde nota, waarbij het daarin berekende basisscenario als uitgangspunt is genomen, rekening houdend met de voorlopige afwaardering van de locatie Trekdijk die na het tot stand komen van de doorrekening heeft plaatsgevonden.

Hierna volgt een toelichting op de verwachte ontwikkeling van de boekwaarde, voorziening grondbedrijf en reserve grondbedrijf.

Boekwaarde grondbedrijf

De doelstelling van het eind 2015 vastgestelde actieplan grondbedrijf was het verlagen van de boekwaarde van het grondbedrijf. Uiterlijk in 2030 zou een situatie moeten worden bereikt waarin de reserve grondbedrijf gelijk is aan de dan nog resterende boekwaarde. Mede door de aantrekkende verkopen vanaf 2016 is er inderdaad sprake van een afnemende boekwaarde. Vooral in 2022 is de boekwaarde sterk afgenomen. In 2023 zal de boekwaarde naar verwachting minder snel afnemen dan eerder verwacht gelet op de stagnatie op de woningmarkt. Ook voor de periode 2024-2025 is rekening gehouden met stagnatie. Of daarna de boekwaarde weer sneller verder kan afnemen is de vraag. In het basisscenario is hier vooralsnog wel vanuit gegaan (in het risicoscenario werd uitgegaan van nog 3 jaar langere stagnatie). In het basisscenario zou de doelstelling uit het actieplan grondbedrijf medio 2029 kunnen worden bereikt. In het risicoscenario zou dat in 2031 het geval kunnen zijn. De doorrekening is opgesteld voordat besloten werd een extra voorziening te vormen in verband met het mogelijk niet meer in exploitatie houden van het plan Trekdijk (als gevolg van een uitspraak van de Raad van State). In onderstaande cijfers is als aanname genomen dat medio 2024 besloten wordt om de exploitatie van Trekdijk voort te zetten zodat de extra voorziening weer kan vrijvallen. Voor het verschil tussen reserve en (netto) boekwaarde heeft dat overigens geen gevolgen.

In de tabel hieronder is de boekwaarde per eind 2022 te zien, met daaronder de verwachte ontwikkeling voor de jaren erna.

Voorziening grondbedrijf

Volgens het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) moet de gemeente voor verwachte verliezen op grondexploitaties een voorziening vormen. In de Nota grondbeleid 2021 is als uitgangspunt genomen dat de voorziening gevormd wordt:

• voor onvermijdbare verliezen;

• op basis van door de gemeenteraad vastgestelde exploitatieopzetten;

• op basis van contante waarde

• ten laste van het jaarresultaat c.q. de reserve grondbedrijf

De voorziening grondbedrijf wordt dus, op contante waarde, gevormd ten laste van de reserve grondbedrijf. Zodra de verlieslatende plannen worden afgesloten, kan het negatieve resultaat worden verrekend met het daarvoor beschikbare bedrag in de voorziening grondbedrijf. Daarnaast worden ook bedragen aan de voorziening grondbedrijf toegevoegd voor verwachte nakomende kosten van plannen die inmiddels afgesloten zijn (dat gebeurt normaliter als de laatste verkopen hebben plaatsgevonden).

Per begin 2023 is in de voorziening grondbedrijf een bedrag van € 13,2 miljoen aanwezig. Dat is inclusief de extra voorziening van € 6,8 miljoen die voorlopig voor Trekdijk werd getroffen. Als aanname is nu gedaan dat deze in 2024 kan vrijvallen ten gunste van de reserve grondbedrijf. Als besloten zou worden om de exploitatie niet voort te zetten, zal de voorziening eveneens afnemen met dit bedrag maar dan wordt dat definitief tegengeboekt op de bruto boekwaarde van Trekdijk. Voor het overige geldt dat, als gevolg van de stagnatie, de voorziening de eerst komende jaren ongeveer op hetzelfde peil zal blijven om vanaf 2026 naar verwachting jaarlijks af te nemen.

Reserve grondbedrijf

Voor risico’s moet een buffer aanwezig zijn c.q. gevormd worden. Deze buffer is de reserve grondbedrijf. In de Nota grondbeleid 2021 zijn voor deze buffer de volgende normen vastgesteld:

• Op eindwaarde is het saldo van de reserve positief;

• Bij doorberekening van een risicoscenario is het saldo eveneens positief op eindwaarde;

• Bij doorberekening van een risicoscenario wordt de reserve de eerstkomende vijf jaar niet negatief;

• De reserve grondbedrijf dient minimaal 10% van de netto boekwaarde van de bouwgrond in exploitatie + 10% van de nog te maken kosten voor deze bouwgrond in exploitatie te zijn. Bij een hogere reserve kan desgewenst afgewogen worden om het meerdere in te zetten voor andere doeleinden door dit meerdere saldo of een deel daarvan toe te voegen aan de algemene reserve van de gemeente.

• De reserve grondbedrijf is maximaal gelijk aan de boekwaarde van de bouwgrond in exploitatie (doelstelling actieplan grondbedrijf) plus de nog te maken kosten voor deze bouwgrond in exploitatie. Als de reserve boven deze norm komt, vindt in elk geval afdracht plaats aan de algemene reserve van de gemeente.

De reserve grondbedrijf wordt in principe gevormd uit de winsten op grondexploitaties. Op winstgevende plannen wordt een systeem van tussentijdse winstneming toegepast, waarbij rekening wordt gehouden met de mate waarin kosten gemaakt en opbrengsten gerealiseerd zijn, conform de voorschriften vanuit het BBV.

In de doorrekening was het saldo per eind 2022 c.q. op 1 januari 2023 van de reserve grondbedrijf € 8,3 miljoen. Na het treffen van de voorlopige voorziening voor Trekdijk resteert nog € 1,5 miljoen. Per eind 2023 c.q. op 1 januari 2024 is het verwachte saldo € 3,3 miljoen. De jaren daarna neemt het saldo naar verwachting verder toe. Indien in 2024 besloten wordt om de locatie Trekdijk verder te ontwikkelen, zal het saldo van de reserve vanaf eind 2024 ook voldoen aan alle in de Nota grondbeleid vastgestelde normen. Als dat niet gebeurt, en verder alle locaties wel op basis van de aannames kunnen worden ontwikkeld, kan dat pas medio 2027 het geval zijn. Zie voor de eerst komende jaren de gegevens in onderstaande tabel.

Risico's grondbedrijf

Jaarlijks wordt een doorrekening met enkele scenario’s gemaakt om te bepalen of de reserve aan de eisen voldoet. Kort samengevat zijn in de doorrekening van begin 2023 (waarop deze paragraaf is gebaseerd) de volgende scenario’s doorgerekend:

• Basisscenario: In dit scenario worden 2.445 woningen gerealiseerd in de periode tot en met 2043 en wordt in dezelfde periode 17,7 hectare bedrijventerrein verkocht. Het zwaartepunt van de gereedkomende woningen ligt in de periode 2027-2031 en de verwachte opbrengsten in de periode 2028-2032.

• Risicoscenario: in het risicoscenario is als input opgenomen dat de crisis die al in het basisscenario voorkomt langer duurt dan waar in dat scenario vanuit is gegaan. Het scenario kent hetzelfde aantal woningen en hectaren bedrijventerrein, maar het zal langer duren eer dit gerealiseerd wordt. Het zwaartepunt ligt in de periode 2030-2033 en voor de periode tot en met 2028 wordt in dit scenario uitgegaan van 40% minder productie en tevens dat er tot 2030 minder mogelijkheden zijn om grondprijzen te verhogen. Ook is rekening gehouden met een langdurig hogere kostenstijging voor de korte termijn (5% in plaats van 2% tot 2030 in plaats van tot 2026). Ook is voor enkele locaties in het risicoscenario een extra risico doorberekend. Verder werd er buitenom het risicoscenario nog benoemd als risico dat mogelijk een aantal plannen niet ontwikkeld zouden kunnen worden. Dat waren Oranjepolder, Hazenburg Noord laatste deel, Sint Laurens Oost, Trekdijk (afhankelijk van het oordeel van de Raad van State, toen nog niet bekend, en hoe de gemeente daar vervolgens mee om zou gaan) en Cleene Hooge. De doorberekende scenario’s vormen input voor de paragraaf Weerstandsvermogen van jaarrekening en begroting:

• Het basisscenario in de eerdergenoemde doorrekening van het grondbedrijf wordt gebruikt om de verwachte ontwikkeling van de reserve grondbedrijf, als onderdeel van de weerstandscapaciteit van de gemeente, in te schatten.

• Het verschil tussen basisscenario en risicoscenario is als risico vertaald in de paragraaf Weerstandsvermogen.

• Daarnaast is het specifieke risico, waarbij de mogelijkheid bestaat dat (een deel van) de genoemde locaties niet tot ontwikkeling kan komen als apart risico opgenomen in de paragraaf Weerstandsvermogen.

Uit de gemaakte doorrekening bleek dat de reserve grondbedrijf per 31 december 2022 voldeed aan de meeste van de in de Nota grondbeleid 2021 gestelde normen.

In het basisscenario worden tevens de doelstellingen uit het actieplan grondbedrijf gerealiseerd. In 2029 is het saldo van de reserve hoger dan de netto boekwaarde van de dan nog resterende complexen, terwijl het de doelstelling was om deze situatie in 2030 te bereiken. In het risicoscenario wordt de doelstelling in 2031 behaald.

Toelichting belangrijkste exploitatie, plannen en complexen

Binnen het grondbedrijf valt vanaf 2016 de volgende indeling de maken:

• Bouwgrond in exploitatie (bie). Dit zijn gronden waarvoor een exploitatieopzet is vastgesteld.

• Materiële vaste activa (mva) c.q. strategische gronden. Volgens het BBV zijn dit ‘overige gronden zonder vaste bestemming, die [op dit moment] geen onderdeel zijn van een transformatieproces’. Uitgangspunt hierbij is dus dat op termijn een bouwgrondexploitatie wordt vastgesteld. Voor alle locaties binnen deze categorie geldt dat ze strategisch worden aangehouden voor toekomstige ontwikkelingen (of ruilingen).

• Voorraden. Dit zijn gronden zonder voornemen tot bebouwing en diverse panden. Ook facilitaire plannen worden onder deze categorie verantwoord. Deze zullen echter niet op de balans voorkomen, omdat in het geval er kosten gemaakt zijn voordat de opbrengst is ontvangen er een post nog te ontvangen opbrengsten zal worden opgenomen en indien de geboekte opbrengst hoger is dan de tot dan toe gemaakte kosten zal het verschil als vooruit ontvangen opbrengsten worden geboekt.

In de jaarrekening over 2022 zijn met als peildatum voorjaar 2023 alle complexen uitgebreid toegelicht. Hieronder wordt volstaan met een toelichting op enkele plannen waar zich in de periode tot augustus 2023 wijzigingen in hebben voorgedaan en/of waar ontwikkelingen zijn geweest.

• Nieuwland Zuid: 1 kavel is in 2023 verkocht. Nu resteert nog de laatste kavel.

• Essenvelt: Diverse kavels zijn dit jaar geleverd en betaald. De Ontwikkelings Combinatie Essenvelt heeft de grond voor fase 1a afgenomen.

• Hazenburg Noord: Het bestemmingsplan is onherroepelijk, net als het bouwrijp maken van het deel dat nog gebouwd moet worden. Het overige deel van het plan is woonrijp gemaakt.

• Stromenpoort: Grond is afgenomen door Woongoed en Flexwoningen zijn inmiddels gerealiseerd.

• Mortiere: Gronden geleverd in fase 5C en bij de Jazzboog (fase 10)

• Rittenburg III: De eerste twee fasen zijn gerealiseerd, voor de derde fase is de grond afgenomen en zijn woningen in aanbouw. Vierde fase is deels in verkoop gebracht.

• Veersepoort fase 5: Alle grond is afgenomen en de bouw is volop in gang.

• Sint Laurens Zuid en Noord: De 1^e fasen van Zuid en Noord zijn bouwrijp gemaakt. In de Laurenshof zijn drie woningen verkocht waarvoor de grond is geleverd en de bouw van vijf woningen is gestart. Ook met de woningen voor Woongoed is een aanvang gemaakt. In Noord is 1 van de 6 kavels verkocht. Voor de 2^e fase van Sint Laurens Noord wordt met Woongoed en Heijmans gewerkt aan planuitwerking.

• Punt Arnestein: Deze ontwikkeling van deze locatie is gepauzeerd. Tijdelijk wordt de locatie gebruikt voor opvang van Oekraïners.

• Ramsburg Watergang: 1 kavel verkocht. Voor een tweede is belangstelling en voor de derde wordt met ’s Heeren Loo gewerkt aan een plan wat ook gronden aan de andere kant van de watergang omvat. Voor die laatste moet rekening gehouden worden met het Didamarrest.

• Trekdijk: Uitspraak Raad van State was om het bestemmingsplan te vernietigen. Op aangeven van de accountant is vooralsnog een voorziening gevormd waarbij de netto boekwaarde voorlopig op landbouwwaarde is gesteld. Dit is verwerkt in de jaarrekening 2022.

• Herstructurering Arnestein: Locatie wordt bouwrijp gemaakt. Vier objecten zijn bij inschrijving in de markt gezet en twee daarvan in beginsel verkocht. Voor de twee andere was (in de huidige staat) nog geen belangstelling, bezien wordt hoe hier verder mee om te gaan.