Zero-based begroten

Tijdens de behandeling van de Jaarrekening 2023 in de commissie AB heeft wethouder financiën de toezegging gedaan om bij de begroting 2025 een paragraaf op te nemen over de begrotingsrealiteit. In diezelfde paragraaf wordt een toelichting gegeven op het advies van de accountant. Dit naar aanleiding van de opmerking die de externe accountant heeft geplaatst bij het vaststellen van de jaarrekening 2023 over het realiteitsgehalte begroting.

Advies Accountant

“Wij adviseren in 2024 nader onderzoek te doen naar de (structurele) oorzaken van het rekeningsaldo 2023 en te bezien hoe het realiteitsgehalte en de voorspellende waarde van de begroting en tussentijdse informatievoorziening is te verbeteren. Een mogelijke aanpak hiervoor is het ‘zero based’ opbouwen van de begroting 2025. Feitelijk is dit de begroting ‘vanaf nul’ opzetten in plaats van – sterk vereenvoudigd gesteld – de begroting 2024 indexeren en aanvullen met nieuwe projecten, investeringen en activiteiten. Dit dwingt de organisatie opnieuw te kijken naar de werkelijk uit te voeren taken en het analyseren daarvan ten opzichte van de beschikbare personele capaciteit en zorgt voor een meer realistische begroting.”

Gros gemeenten eindigde in 2023 in de plus

Voorop gesteld moet worden dat gemeenten in Nederland in 2023 veel middelen over hebben gehouden bij de jaarrekening. In het tijdschrift Binnenlands Bestuur is hierover een artikel verschenen link: Gros gemeenten eindigde 2023 in de plus (binnenlandsbestuur.nl). Ruim drie kwart van de gemeenten (260) hebben geld overgehouden bij het opmaken van de jaarrekening 2023. Een belangrijke factor was de conservatieve begroting vanwege economische onzekerheden. De overschotten op de jaarrekeningen komen mede voort uit de extra middelen die gemeenten van het rijk krijgen in de decembercirculaires. Omdat dat geld pas laat in het jaar beschikbaar komt, kunnen gemeenten dat niet in het lopende jaar uitgeven.

Voor Middelburg specifiek geldt dat de afgelopen de meerjarenbegroting tot en met 2025 positieve begrotingscijfers heeft laten zien. Dit berekende dat bij het vaststellen van de begroting al sprake was van positieve saldi.

Zero-based begroting (hierna ZBB)

Een ZBB is een begrotingsmethode die anders is dan de traditionele begroting, waarbij het budget van vorig jaar als basis wordt genomen en hierop wordt voortgebouwd. Bij een ZBB begint echter elk begrotingsjaar vanaf nul, waarbij elke uitgave opnieuw moet worden verantwoord. Deze benadering is in het bedrijfsleven al langer bekend, maar heeft de laatste jaren ook aandacht gekregen binnen overheden, waaronder gemeenten. Dit komt mede door de toenemende druk om efficiëntie en transparantie te waarborgen. In deze paragraaf worden de voordelen en nadelen van een ZBB voor gemeenten besproken.

Voordelen van een ZBB voor Gemeenten

• Verhoogde transparantie en verantwoording: Een van de grootste voordelen van een ZBB is de transparantie die het met zich meebrengt. Omdat elke uitgave vanaf de basis wordt beoordeeld en verantwoord, krijgen beleidsmakers en burgers een duidelijker inzicht in waar het geld naartoe gaat. Dit zorgt voor een verhoogde verantwoording en kan het vertrouwen in de overheid vergroten.

• Betere allocatie van middelen: Een ZBB dwingt ‘de makers van een begroting’ om alle uitgaven kritisch te evalueren en prioriteiten te stellen. Dit kan leiden tot een efficiëntere allocatie van middelen, waarbij geld wordt toegewezen aan projecten en programma’s die de meeste waarde bieden aan de gemeenschap. In een tijd van beperkte middelen kan dit bijzonder nuttig zijn, omdat het ervoor zorgt dat de schaarse middelen worden ingezet waar ze het hardst nodig zijn.

• Stimulering van innovatie en efficiëntie: Omdat elke begrotingsronde een kans biedt om opnieuw te kijken naar bestaande programma's en uitgaven, stimuleert een ZBB gemeenten om innovatieve oplossingen te zoeken en efficiënter te werken. Het dwingt beleidsmakers om na te denken over alternatieve manieren om dezelfde doelen te bereiken met minder middelen, wat kan leiden tot vernieuwende en kosteneffectieve benaderingen.

• Voorkomen van budgettaire verspilling: Bij een traditionele begroting worden uitgaven vaak automatisch voortgezet, zelfs als ze niet langer nodig zijn of effectief zijn. Een ZBB helpt deze verspilling te voorkomen door ervoor te zorgen dat alleen de uitgaven die goed zijn onderbouwd, worden goedgekeurd. Dit kan vooral nuttig zijn in situaties waarin oude programma's overbodig zijn geworden, maar nog steeds financiële middelen verbruiken.

• Flexibiliteit in Beleidsvorming: Omdat een ZBB elk jaar opnieuw begint, biedt het gemeenten de flexibiliteit om snel in te spelen op veranderende omstandigheden en prioriteiten. Dit kan bijzonder belangrijk zijn in een dynamische omgeving, waar de behoeften van de gemeenschap snel kunnen veranderen. Gemeenten kunnen hiermee hun beleidsdoelen jaarlijks bijstellen zonder gebonden te zijn aan historische uitgavenpatronen.

Nadelen van een ZZB voor Gemeenten

• Hoge tijds- en kostenbelasting: Een van de grootste nadelen van een ZBB is de aanzienlijke hoeveelheid tijd en middelen die het kost om het op te stellen. Omdat elke uitgave opnieuw moet worden verantwoord en beoordeeld, vergt het proces veel administratieve inspanning. De gemeente moeten extra personeel inhuren of externe consultants inschakelen om dit proces te ondersteunen, wat de kosten verder kan verhogen.

• Complexiteit en Uitvoerbaarheid: Het opstellen van een ZBB is een complex proces dat gedetailleerde kennis vereist van alle activiteiten en programma's van de gemeente. Dit kan vooral een uitdaging zijn voor kleinere gemeenten (zoals Middelburg) met beperkte middelen en expertise. De complexiteit kan ook leiden tot fouten of onnauwkeurigheden in de begroting, wat de effectiviteit van het proces kan ondermijnen.

• Risico van korte termijn focus: Een ander nadeel is dat een ZBB kan leiden tot een te grote focus op de korte termijn. Omdat beleidsmakers elk jaar opnieuw moeten verantwoorden waarom bepaalde uitgaven noodzakelijk zijn, bestaat het risico dat langetermijninvesteringen worden verwaarloosd ten gunste van projecten die sneller resultaat opleveren. Dit kan vooral problematisch zijn voor investeringen in infrastructuur, onderwijs of andere gebieden die pas op lange termijn rendement opleveren.

• Beperkte politieke haalbaarheid: De invoering van een ZBB kan ook stuiten op politieke weerstand. Gemeentebesturen en beleidsmakers zijn vaak geneigd om te vertrouwen op bestaande budgettaire structuren en programma's die hun waarde al hebben bewezen. De noodzaak om elk jaar opnieuw te onderhandelen over uitgaven kan leiden tot politieke impasses of vertragingen in het begrotingsproces, wat de bestuurlijke efficiëntie kan ondermijnen.

• Risico op overbelasting van het ambtelijk apparaat: Omdat een ZBB vereist dat het management (dus niet alleen financiën) elk jaar alle uitgaven opnieuw beoordeelt, kan dit leiden tot overbelasting van gemeentelijke managers en leidinggevenden. Het constante proces van evaluatie en rechtvaardiging van uitgaven kan ten koste gaan van andere belangrijke managementtaken, zoals strategische planning en beleidsontwikkeling. Hierdoor kan de algehele efficiëntie van de gemeentelijke organisatie worden aangetast.

• Risico op niet meenemen van lopen contracten en verplichtingen: Zoals gezegd begint bij een ZBB begint het budget bij elk begrotingsjaar vanaf nul. Doordat bij ZBB focus wordt gevraagd op het efficiënte allocatie van middelen gericht op de huidige en toekomstige behoeften is het risico sterk aanwezig dat onvoldoende rekening wordt gehouden met lopen contracten en verplichtingen waardoor achteraf middelen ‘dubbel’ worden uitgegeven.

Een ZBB kan aanzienlijke voordelen voor gemeenten opleveren, zoals verhoogde transparantie, betere allocatie van middelen, en stimulering van innovatie en efficiëntie). Echter het kan ook aanzienlijke nadelen met zich meebrengen, zoals hoge kosten, complexiteit, en een mogelijke focus op de korte termijn. De mogelijk voordelen van een ZBB lijken aantrekkelijk, daarom is het belangrijk dat gemeenten zich bewust zijn van de uitdagingen die het met zich meebrengt. Het doorvoeren van een ZBB, moeten zorgvuldig afwegen of de voordelen opwegen tegen de nadelen in hun specifieke context. Om dit nog beter in de context te kunnen plaatsen is een eerste analyse gemaakt van de begrotingsopbouw van de gemeente Middelburg en de beschikbare budgetten en de toepasbaarheid van ZBB op deze budgetten.

Referentie gemeenten en takendiscussie

Bij het raadplegen van het effectief inzetten van ZBB bij gemeenten zoals Almere, Buren, Mook en Middelaar, Noardeast-Fryslân en Beesel, is gebleken dat deze behoefte vooral ontstaat door een gebrek aan financiële middelen. Traditionele methoden zoals de kaasschaafmethode zijn niet langer voldoende. Gemeenten zoeken naar manieren om toekomstig nieuw beleid te bekostigen door bestaande activiteiten in de begroting te evalueren op nut, noodzaak en kosten, en te bepalen of deze moeten worden voortgezet. Een vergelijkbare situatie deed zich eerder voor in Middelburg.

In 2016 werd de Heroriëntatie Gemeentelijke Taken (HGT) gestart. Dit was een uitgebreid proces dat veel tijd en energie vergde van de raad, het college en ambtenaren. Gaandeweg bleek het aanvankelijke enthousiasme af te nemen, en vaak werd besloten om bestaande werkwijzen en taken voort te zetten. Hoewel het HGT-proces in eerste instantie niet was ingegeven door financiële motieven, werden er wel taakstellingen aan verbonden, waaronder een formatiereductie van 20 fte die in 2018 en 2019 gerealiseerd had moeten worden. Omdat de uitkomsten van de HGT niet leidden tot substantiële wijzigingen in de rolopvatting van de gemeente, werd in de Kadebrief 2019-2022 aangegeven dat er beperkte mogelijkheden waren om de extra formatiereductie door te voeren, en dat invulling beperkt is gebleven tot een reductie van 5 fte.

Inzicht in kostenstructuur

De totale begrotingsomvang van de gemeente Middelburg bedraagt bij de begroting 2025 ongeveer € 220 miljoen. De kosten en baten van Middelburg zijn op onderstaande wijze in te delen:

Een eerste analyse van de kostenstructuur geeft aan dat met name de groene taartpunten zich lenen voor ZBB. Het betreft hier met name de materiële budget die binnen de verschillende programma’s beschikbaar zijn. In onderstaande tabellen is aangegeven hoeveel budget beschikbaar is binnen de verschillende kostenstructuren:

Conclusie

Het handhaven van de huidige begrotingssystematiek blijft het uitgangspunt omdat:

1. Een ZBB biedt voor de gemeente Middelburg op dit moment meer nadelen dan voordelen. Het vraagt veel tijd en middelen om elk jaar elke uitgave vanaf nul te rechtvaardigen. Dit kan leiden tot inefficiënties en vertragingen in de besluitvorming. Bovendien kan het moeilijk zijn om continuïteit en stabiliteit in de financiering van lopende projecten en programma’s te waarborgen;

2. Een ZBB te beperkte (max. 13%) toegepast kan worden binnen de kostenstructuur die een gemeente kent. Bij een nieuwe opbouwen van de begroting ‘vanaf nul’ vraagt dit ook middelen;

3. De inzet van ZBB wordt vaak gebruikt om kosten te optimaliseren en onnodige uitgaven te elimineren. Het wordt doorgaans toegepast in situaties waarin een grondige herziening van de budgetten noodzakelijk is. Met het afronden van het Financieel Herstelplan 2020 – 2024 is een periode afgesloten waarbij de begroting weer positievere beeld laat zien;

4. Bij de huidige begrotingsaanpak wordt altijd kritisch gekeken naar de budgetten. Aan het begin van het jaar worden alle budgetten geëvalueerd en beoordeeld op hun voortzetting en effectiviteit. De resultaten van tussentijdse en structurele aanpassingen worden hierbij meegenomen. Dit vormt de basis voor de volgende begrotingscyclus. Daarbij moet altijd in het oog worden gehouden dat een begroting een eerste schatting is van een verwacht resultaat en daarbij dus altijd een bepaalde voorspellende waarde heeft.