Grondbeleid

De meest recente nota grondbeleid is begin 2021 door de gemeenteraad vastgesteld. Voor de bestaande grondposities blijft (per definitie) sprake van een actief grondbeleid. Diverse andere plannen worden door de gemeente gefaciliteerd, een situatie die steeds vaker voor komt. Voor nieuwe ontwikkelingen wordt per situatie beoordeeld welke vorm van grondbeleid de voorkeur heeft.

Een actief grondbeleid betekent dat de exploitatie ten behoeve van de functieverandering of herontwikkeling van gronden in eigen hand wordt gehouden. De verwerving van de gronden en de nodige bewerkingen zijn of worden door en onder regie van de gemeente uitgevoerd. Daarna kunnen de gronden bouwrijp voor een marktconforme prijs (in principe gebaseerd op residuele waarde en vergelijking met andere gemeenten) worden verkocht. In het verleden zijn in dit kader diverse gronden verworven, waardoor het accent de laatste jaren vooral ligt op planontwikkeling, (tijdelijk) beheer en verkoop van deze gronden.

Op basis van de begin 2024 opgestelde doorrekening van het grondbedrijf wordt in deze paragraaf vooruitgeblikt op het jaar 2025.

Beleidskader

Het grondbeleid is geen doel op zich maar dienstbaar aan algemene en specifieke beleidsdoelstellingen van de gemeente. De belangrijkste leidraad wordt gevormd door de in februari 2024 vastgestelde Omgevingsvisie Middelburg 2050. Later komt hier ook het uitvoeringsprogramma van de Omgevingsvisie bij. Ook de eind 2022 vastgestelde woonvisie is een belangrijke leidraad. Nu de Omgevingsvisie is vastgesteld, wordt het grondbeleid opnieuw onder de loep genomen zodat de Nota grondbeleid aansluit bij de nieuw geformuleerde ambities. In de eerste helft van 2025 zal de raad een herziene Nota grondbeleid aangeboden krijgen.

De volgende programma’s worden mede door het gevoerde grondbeleid gerealiseerd.

Actuele ontwikkelingen

Dit inderdeel te verplaatsen naar programma Volkshuisvesting. Begin 2023 is tussen het Rijk, de provincie en de Zeeuwse gemeenten de Zeeuwse woondeal gesloten, waarin afspraken zijn gemaakt over het minimaal aantal te realiseren woningen per gemeente. Daarmee is duidelijk dat het beleidsmatige streven van alle betrokken partijen is gericht op het meer en sneller realiseren van nieuwbouwwoningen. Op basis van de meest recente huishoudensprognose (provincie, eind 2022) wordt voor Middelburg aanhoudende groei verwacht, zodat ook voor de wat langere termijn er mogelijkheden blijven voor het toevoegen van nieuwe woningen. Beide documenten dienen mede als onderbouwing voor het woningbouwprogramma dat ten grondslag ligt aan de cijfers in de begroting voor 2025, waarbij voor wat betreft de spreiding in de tijd ook rekening is gehouden met de huidige marktomstandigheden.

Op dit moment staat de woningmarkt nog steeds onder druk, waarbij het aanbod achterblijft bij de vraag. Vanaf 2022 is in Middelburg een sterke inhaalslag gemaakt wat betreft het aanbod van nieuwbouwwoningen. Dit was ook direct te merken in de cijfers van het grondbedrijf. Echter, de situatie is in 2024 opnieuw bijzonder. Ondanks de blijvende hoge vraag naar nieuwe woningen, is de woningmarkt grotendeels tot stilstand gekomen. Dit komt vooral doordat de bouw van nieuwbouwwoningen niet van de grond komt.

De belangrijkste oorzaken hiervan zijn de aanhoudend hoge hypotheekrente en de gestegen bouwkosten. Hoewel de hypotheekrente in 2024 enigszins is gedaald, blijft deze op een relatief hoog niveau. Tegelijkertijd blijven de bouwkosten stijgen, wat ervoor zorgt dat kopers bij eenzelfde inkomen minder kunnen lenen, terwijl nieuwbouwwoningen steeds duurder worden. Deze stagnatie is ook terug te zien in de prognose voor het grondbedrijf voor de komende jaren. De hoge inflatie zorgt er tegelijkertijd voor dat de kosten in de grondexploitaties toenemen.

Ondanks deze uitdagingen zijn er in 2024 ook positieve ontwikkelingen te zien. De gemiddelde woningprijs is met ongeveer 2,5% gestegen, wat wijst op een lichte aantrekkende markt. Dit herstel wordt deels toegeschreven aan een lichte daling van de hypotheekrente, wat de betaalbaarheid van woningen iets heeft verbeterd. In een aantal plannen zoals Sint Laurens Zuid, Rittenburg III en Mortiere loopt de verkoop wat beter dan waarvan in de doorrekening van begin 2024 nog was uitgegaan.

Financiële positie grondbedrijf

In het grondbedrijf wordt voor de plannen die in exploitatie zijn het verschil tussen investeringen en opbrengsten in een bepaald jaar niet meteen als verlies of winst genomen maar bijgeschreven op de boekwaarde van een plan. De boekwaarde van een plan bestaat uit het gecumuleerde verschil tussen investeringen en opbrengsten. Voor verwachte verliezen wordt meteen een voorziening getroffen. Bij verwachte winsten vindt tussentijds winstneming plaats naar gelang de mate van realisatie. Bij het afsluiten van een plan vormt het op dat moment resterende positieve of negatieve saldo een winst of verlies. Tegenover de boekwaarde van de plannen staan de voorziening grondbedrijf (als correctie op de boekwaarde, als een verlieslatend plan wordt afgesloten wordt verrekend met de voorziening grondbedrijf) en de reserve grondbedrijf.

Aan het begin van elk jaar wordt een complete doorrekening en risicoanalyse gemaakt van het grondbedrijf. In februari 2024 is voor het laatst een doorrekening gemaakt, de vertrouwelijke nota ‘Grondbedrijf Middelburg 2023-2043, doorrekening en risicoanalyse per februari 2024’. Deze paragraaf is verder gebaseerd op de genoemde nota, waarbij het daarin berekende basisscenario als uitgangspunt is genomen. Hierna volgt een toelichting op de verwachte ontwikkeling van de boekwaarde, voorziening grondbedrijf en reserve grondbedrijf.

Boekwaarde grondbedrijf

De doelstelling van het eind 2015 vastgestelde actieplan grondbedrijf was het verlagen van de boekwaarde van het grondbedrijf. Uiterlijk in 2030 zou een situatie moeten worden bereikt waarin de reserve grondbedrijf gelijk is aan de dan nog resterende boekwaarde. Mede door de aantrekkende verkopen vanaf 2016 is er inderdaad sprake van een afnemende boekwaarde. Vooral in 2022 is de boekwaarde sterk afgenomen. Daar komt bij dat in 2022 een extra bedrag in de voorziening grondbedrijf is opgenomen in verband met het mogelijk niet meer in exploitatie houden van het plan Trekdijk als gevolg van een uitspraak van de Raad van State. In de doorrekening van februari 2024 werd nog als aanname gedaan dat in 2024 een besluit zou worden genomen om de exploitatie voort te zetten waardoor de bruto boekwaarde zou stijgen met een kleine € 8 miljoen en de voorziening grondbedrijf met datzelfde bedrag zou vrijvallen, ten gunste van de reserve grondbedrijf. Op de netto boekwaarde heeft dit dus geen invloed, wel op de omvang van de reserve grondbedrijf. Als besloten zou worden om de exploitatie te staken zal het bedrag wat nu in de voorziening grondbedrijf zit rechtstreeks op de bruto boekwaarde in mindering worden gebracht waarbij er eveneens geen gevolgen zijn voor de netto boekwaarde. Een besluit over hoe verder met Trekdijk zal pas genomen worden nadat de resultaten van het lopende raadsonderzoek beschikbaar zijn en dat is naar verwachting in 2025.

In 2024 zal een eindevaluatie worden opgesteld van het actieplan Grondbedrijf. Dit actieplan is tot stand gekomen in een ander tijdbeeld waarin de gemeente een omvangrijke grondpositie had en nadrukkelijk krimp en een afnemende woningbehoefte werden verwacht. De vraag was of en in hoeverre gedane investeringen terugverdiend zouden kunnen worden. Dit is inmiddels door tijd in gehaald en het is nu vooral de bedoeling dat er meer woningen moeten komen. Hierover zijn afspraken gemaakt in de woondeals. Dit vraagt om een herziening van het grondbeleid, evenals de Omgevingswet die op 1 januari 2024 is ingegaan. Het werken naar een 0-saldo (saldo reserve hoger of gelijk aan boekwaarde) is in de huidige omstandigheden geen passend beleid meer.

In de tabel hieronder is de boekwaarde per eind 2023 te zien, met daaronder de verwachte ontwikkeling voor de jaren erna.

Voorziening grondbedrijf

Volgens het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) moet de gemeente voor verwachte verliezen op grondexploitaties een voorziening vormen. In de Nota grondbeleid 2021 is als uitgangspunt genomen dat de voorziening gevormd wordt:

• voor onvermijdbare verliezen;

• op basis van door de gemeenteraad vastgestelde exploitatieopzetten;

• op basis van contante waarde;

• ten laste van het jaarresultaat c.q. de reserve grondbedrijf

De voorziening grondbedrijf wordt dus, op contante waarde, gevormd ten laste van de reserve grondbedrijf. Zodra de verlieslatende plannen worden afgesloten kan het negatieve resultaat worden verrekend met het daarvoor beschikbare bedrag in de voorziening grondbedrijf. Daarnaast worden ook bedragen aan de voorziening grondbedrijf toegevoegd voor verwachte nakomende kosten van plannen die inmiddels afgesloten zijn (dat gebeurt normaliter als de laatste verkopen hebben plaatsgevonden).

Per begin 2024 is in de voorziening grondbedrijf een bedrag van € 13,1 miljoen aanwezig. Dat is inclusief de extra voorziening die voorlopig voor Trekdijk werd getroffen. Als aanname is nu gedaan dat deze in 2025 kan vrijvallen ten gunste van de reserve grondbedrijf. Als besloten zou worden om de exploitatie niet voort te zetten  zal de voorziening eveneens afnemen met dit bedrag maar dan wordt dat definitief tegengeboekt op de bruto boekwaarde van Trekdijk. Voor het overige geldt dat, als gevolg van de stagnatie, de voorziening de eerst komende jaren ongeveer op hetzelfde peil zal blijven om in 2027 naar verwachting sterk en daarna geleidelijk jaarlijks af te nemen. 

Reserve grondbedrijf

Voor risico’s moet een buffer aanwezig zijn c.q. gevormd worden. Deze buffer is de reserve grondbedrijf. In de Nota grondbeleid 2021 zijn voor deze buffer de volgende normen vastgesteld:

• Op eindwaarde is het saldo van de reserve positief;

• Bij doorberekening van een risicoscenario is het saldo eveneens positief op eindwaarde;

• Bij doorberekening van een risicoscenario wordt de reserve de eerstkomende vijf jaar niet negatief;

• De reserve grondbedrijf dient minimaal 10% van de netto boekwaarde van de bouwgrond in exploitatie + 10% van de nog te maken kosten voor deze bouwgrond in exploitatie te zijn. Bij een hogere reserve kan desgewenst afgewogen worden om het meerdere in te zetten voor andere doeleinden door dit meerdere saldo of een deel daarvan toe te voegen aan de algemene reserve van de gemeente.

• De reserve grondbedrijf is maximaal gelijk aan de boekwaarde van de bouwgrond in exploitatie (doelstelling actieplan grondbedrijf) plus de nog te maken kosten voor deze bouwgrond in exploitatie. Als de reserve boven deze norm komt, vindt in elk geval afdracht plaats aan de algemene reserve van de gemeente.

De reserve grondbedrijf wordt in principe gevormd uit de winsten op grondexploitaties. Op winstgevende plannen wordt een systeem van tussentijdse winstneming toegepast, waarbij rekening wordt gehouden met de mate waarin kosten gemaakt en opbrengsten gerealiseerd zijn, conform de voorschriften vanuit het BBV.

In de doorrekening was het saldo per eind 2023 c.q. op 1 januari 2024 van de reserve grondbedrijf € 4,2 miljoen. Per eind 2024 c.q. op 1 januari 2025 is het verwachte saldo € 4,9 miljoen. De jaren daarna neemt het saldo naar verwachting verder toe. Uitgangspunten hierbij zijn ontwikkeling van Trekdijk en een neutraal resultaat op het te ontwikkelen deel van Cleene Hooge. Indien in 2025 besloten wordt om Trekdijk niet te ontwikkelen, zal het saldo van de reserve pas omstreeks 2029 aan de gestelde normen kunnen voldoen. De gegevens voor de eerst komende jaren staan in onderstaande tabel.

Risico's grondbedrijf

Jaarlijks wordt een doorrekening met enkele scenario’s gemaakt om te bepalen of de reserve aan de eisen voldoet. Kort samengevat zijn in de doorrekening van begin 2024 (waarop deze paragraaf is gebaseerd) de volgende scenario’s doorgerekend:

• Basisscenario: In dit scenario worden 3.065 woningen gerealiseerd in de periode tot en met 2044 en wordt in dezelfde periode 16,3 hectare bedrijventerrein verkocht. Het zwaartepunt van de gereedkomende woningen ligt in de periode 2027-2031 en de verwachte opbrengsten in de periode 2026-2030.

• Risicoscenario: in het risicoscenario is als input opgenomen dat de crisis die al in het basisscenario voorkomt langer duurt dan waar in dat scenario vanuit is gegaan. Het scenario kent t/m 2044 2.445  woningen en 2 hectaren bedrijventerrein. Het zwaartepunt ligt in de periode 2029-2031. Tevens is er vanuit gegaan dat in dit scenario er minder mogelijkheden zijn om grondprijzen te verhogen (1% per jaar in plaats van 2%). Ook zijn voor enkele locaties in het risicoscenario een aantal specifieke risico doorberekend (o.a. niet doorgaan kantorenlocatie en juridische procedures Mortiere SOK, Afzien van ontwikkeling Trekdijk, minder gunstige ontwikkeling in Sint Laurens Zuid en Sint Laurens Oost)

De twee doorberekende scenario’s vormen input voor de paragraaf Weerstandsvermogen van jaarrekening en begroting:

• Het basisscenario in de eerdergenoemde doorrekening van het grondbedrijf wordt gebruikt om de verwachte ontwikkeling van de reserve grondbedrijf, als onderdeel van de weerstandscapaciteit van de gemeente, in te schatten.

• Het verschil tussen basisscenario en risicoscenario is als risico vertaald in de paragraaf Weerstandsvermogen.

Uit de gemaakte doorrekening blijkt dat de reserve grondbedrijf per 31 december 2023 nog niet voldeed aan alle normen uit de in de Nota grondbeleid 2021 gestelde normen. Op eindwaarde is de reserve zowel in het basisscenario als in het risicoscenario weliswaar positief en tevens werd in het risicoscenario de reserve de eerste vijf jaar niet negatief. Echter de norm van 10% boekwaarde + 10% nog te maken kosten werd niet gehaald. Dit wordt uitsluitend veroorzaakt doordat voor het plan Trekdijk een voorlopige voorziening is gevormd ten laste van de reserve. Als de ontwikkeling wordt voortgezet kan deze vrijvallen en voldoet de reserve grondbedrijf wel aan de norm. Als besloten wordt de ontwikkeling niet voort te zetten kan pas medio 2029 op zijn vroegst aan deze norm worden voldaan.

Toelichting belangrijkste exploitatie, plannen en complexen

Binnen het grondbedrijf valt vanaf 2016 de volgende indeling de maken:

• Bouwgrond in exploitatie (bie). Dit zijn gronden waarvoor een exploitatieopzet is vastgesteld.

• Materiële vaste activa (mva) c.q. strategische gronden. Volgens het BBV zijn dit ‘overige gronden zonder vaste bestemming, die [op dit moment] geen onderdeel zijn van een transformatieproces’. Uitgangspunt hierbij is dus dat op termijn een bouwgrondexploitatie wordt vastgesteld. Voor alle locaties binnen deze categorie geldt dat ze strategisch worden aangehouden voor toekomstige ontwikkelingen (of ruilingen).

• Voorraden. Dit zijn gronden zonder voornemen tot bebouwing en diverse panden. Ook facilitaire plannen worden onder deze categorie verantwoord. Deze komen echter niet op de balans voor, omdat in het geval er kosten gemaakt zijn voordat de opbrengst is ontvangen er een post nog te ontvangen opbrengsten zal worden opgenomen en indien de geboekte opbrengst hoger is dan de tot dan toe gemaakte kosten zal het verschil als vooruit ontvangen opbrengsten worden geboekt.

In de jaarrekening over 2023 zijn met als peildatum voorjaar 2024 alle complexen uitgebreid toegelicht. Hieronder wordt volstaan met een toelichting op enkele plannen waar zich in de periode tot augustus 2024 wijzigingen in hebben voorgedaan en/of waar ontwikkelingen zijn geweest.

• Rittenburg III: deelfase 3 is volledig verkocht, waardoor de grond voor deze fase is geleverd. Deelfase 4 bestaat uit het appartementengebouw en is momenteel in verkoop.

• Veersepoort fase 5: het woonrijp maken is zo goed als afgerond.

• Essenvelt: twee appartementengebouwen worden gebouwd. Van de eerste 21 laanwoningen zijn er op het moment van schrijven nog 5 te koop. Voor het middengebied wordt gewerkt aan een herverkaveling met meer en goedkopere woningen t.o.v. het oorspronkelijke plan. Er zijn geen vrije bouwkavels meer beschikbaar.

• Cleene Hooge: aan de ontwikkeling van het gebied binnen de contouren van de ontwikkelvisie wordt gewerkt. Uitgangspunten zijn een financieel neutraal resultaat en de ontwikkeling van maximaal 100 woningen waarvan ongeveer 50 voor het asielzoekerscentrum.

• Sint Laurens Zuid: van het project Laurenhof zijn de laatste kavel van fase 1 en alle kavels van fase 2 dit jaar geleverd. Fase 2 bestaat uit levensloopbestendige woningen. Fase 3 is momenteel in verkoop. Verkoop lijkt wat beter te verlopen dan werd verwacht.

• Sint Laurens Noord: in 2024 is tot nu toe één vergrote vrije bouwkavel geleverd. Voor het projectmatige deel is een plan gemaakt waarvoor een overeenkomst is gesloten met Heijmans en Woongoed. Participatie over dit plan is gestart in september 2024.

• Hazenburg Noord: de verkoop van de vrije bouwkavels loopt goed. Er zijn geen bouwkavels meer beschikbaar.

• Ramsburg: de complexen ‘Watergang’ en ‘Dampoorthof’ zijn uitverkocht. Voor het complex ‘Kantorenstrook’ zijn nog twee kleinere kavels of één grotere kavel beschikbaar.

• Trekdijk: in april heeft de raad besloten dat er een raadsonderzoek wordt uitgevoerd. Er is vooralsnog op aangeven van de accountant een voorziening gevormd in verband met de tijdelijke waardecorrectie van circa 7,7 miljoen.

• Herstructurering Arnestein (Siloplein): de tweede inschrijvingsperiode heeft plaatsgevonden, waarbij twee van de resterende drie loodsen zijn verkocht. Inmiddels is ook een koper gevonden voor de laatste loods.